我在清華大學(xué)PPP研究中心于6月21-22日在青島承辦的中國(guó)PPP論壇上做了題為“PPP項(xiàng)目的再談判和退出機(jī)制”報(bào)告，PPT已在我新浪實(shí)名微博和微信朋友圈公開，現(xiàn)在分兩次補(bǔ)上一些文字材料，供參考。

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特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目是政府和社會(huì)資本之間長(zhǎng)達(dá)10~30年甚至更長(zhǎng)的合作伙伴關(guān)系，不管政府和社會(huì)資本雙方(及金融機(jī)構(gòu)，以前他們的咨詢和律師等)有多聰明、多有經(jīng)驗(yàn)、多盡職調(diào)查，都不可能完全準(zhǔn)確預(yù)測(cè)將來(lái)10~30年的風(fēng)險(xiǎn)，需要各方公平分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而且，不能是靜態(tài)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，必須是動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)[1]；而且，由于上述同樣的原因，即使特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中設(shè)計(jì)了上下限、調(diào)節(jié)（含調(diào)價(jià)）機(jī)制和重新談判觸發(fā)機(jī)制等各種實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的機(jī)制，也不可能完全覆蓋長(zhǎng)期的運(yùn)營(yíng)期內(nèi)將來(lái)可能發(fā)生的各種情況[1]，故雙方所簽的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議本質(zhì)上是不完備的，再加上外部環(huán)境在長(zhǎng)達(dá)10~30年間也肯定會(huì)發(fā)生各種雙方都無(wú)法預(yù)測(cè)或無(wú)法控制的變化，因此在將來(lái)的執(zhí)行期間必然會(huì)出現(xiàn)協(xié)議變更的情況。

根據(jù)《合同法》第77條第1款規(guī)定：“當(dāng)事人協(xié)商一致，可以變更合同?！币簿褪钦f，合同變更可征求雙方當(dāng)事人的意見。但特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議因涉及公共產(chǎn)品，為了保護(hù)公眾利益，除安排了經(jīng)濟(jì)條款外，還安排了行政條款，因此與一般意義上的合同有區(qū)別，因此，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議變更的情況除部分可適用《合同法》外，還需給出協(xié)議變更的特殊說明和約定。

廣義的協(xié)議變更包括協(xié)議主體和內(nèi)容的變更，狹義的變更則特指內(nèi)容的變更，由于《合同法》中將合同主體的變更稱為合同的轉(zhuǎn)讓，參照此定義，本文所指“協(xié)議變更”為內(nèi)容的變更，即當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的變化。因此，如涉及主體變更、協(xié)議性質(zhì)變更、標(biāo)的變更的情況，建議歸為不可變更的范疇。這是因?yàn)?，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的特殊性，政府和社會(huì)資本合作的領(lǐng)域?yàn)樯婕肮娎婧途哂泄伯a(chǎn)品屬性的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，因此協(xié)議應(yīng)對(duì)社會(huì)資本方的權(quán)利進(jìn)行約束，例如，社會(huì)資本對(duì)資產(chǎn)的處置權(quán)、對(duì)外抵押擔(dān)保權(quán)、對(duì)公眾利益造成不利的其它變更權(quán)（如項(xiàng)目實(shí)質(zhì)控制人的股權(quán)變化）等，由于這些變更將會(huì)導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失、公眾利益受損甚至造成社會(huì)不和諧等隱患，建議歸為不可變更的范疇。

綜上，建議以下屬于不可變更的部分，除非事先有約定：

（1）協(xié)議主體變化，包括簽約政府主體或社會(huì)資本方主體的變化、項(xiàng)目公司中不同階段實(shí)質(zhì)控制人（如建設(shè)期的承包商股東、運(yùn)營(yíng)期的運(yùn)營(yíng)商股東等）股權(quán)發(fā)生未經(jīng)事先約定的轉(zhuǎn)讓等；

（2）協(xié)議性質(zhì)變化，包括特許經(jīng)營(yíng)權(quán)由通過競(jìng)爭(zhēng)授予變?yōu)橹苯邮谟?、由上?jí)政府授予變?yōu)楸炯?jí)政府授予、到期直接續(xù)約等；

（3）協(xié)議標(biāo)的變化，包括擴(kuò)大或減小投資內(nèi)容、范圍和地點(diǎn)、改變產(chǎn)出要求（如質(zhì)量、服務(wù)和規(guī)范）等；

（4）協(xié)議內(nèi)容的重大變更，包括社會(huì)資本對(duì)資產(chǎn)的擁有權(quán)屬、政府承諾的限制競(jìng)爭(zhēng)性措施、未經(jīng)論證就增加或減少的財(cái)政補(bǔ)貼、預(yù)期可獲得的投資回報(bào)率上限、無(wú)償移交變?yōu)橛袃斠平坏龋?

（5）未經(jīng)協(xié)商一致的內(nèi)容。

建議以下屬于明確可變更的部分，但仍需對(duì)方同意（含事先約定的），前提是不影響項(xiàng)目運(yùn)作和產(chǎn)出要求：

（1）隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)生變化的費(fèi)用性成本（如可變成本），包括人工價(jià)格、原材料價(jià)格、能源費(fèi)、修理費(fèi)、管理費(fèi)等；

（2）隨管理體制發(fā)生變化的經(jīng)濟(jì)規(guī)則，包括稅務(wù)體制、會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、政府其它優(yōu)惠措施等；

（3）隨金融市場(chǎng)發(fā)生變化的經(jīng)濟(jì)參數(shù)，包括利率、匯率、通貨膨脹率等；

（4）隨市場(chǎng)供求發(fā)生變化的政府承諾事項(xiàng)，包括最低量保障、價(jià)格承諾、競(jìng)爭(zhēng)限制等；

（5）項(xiàng)目不同階段的非實(shí)質(zhì)控制股東，如基金股東的股權(quán)變化；

（6）協(xié)議附件非核心內(nèi)容（如標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范等）的變更，如修訂公司章程等；

（7）因不可抗力事件發(fā)生，按協(xié)議約定的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則，相應(yīng)調(diào)整的協(xié)議內(nèi)容。

建議協(xié)議變更程序?yàn)椋?

（1）協(xié)議已約定的，按協(xié)議變更并報(bào)董事會(huì)、股東會(huì)同意后履行，同時(shí)報(bào)簽約政府及其實(shí)施機(jī)構(gòu)備案；

（2）協(xié)議未約定可變更的，簽署補(bǔ)充協(xié)議并按（1）審批通過后，確需有必要的，應(yīng)報(bào)原報(bào)備部門（市政府或縣政府等）重新報(bào)備，如涉及市場(chǎng)價(jià)格調(diào)整等有規(guī)定需公開的事項(xiàng)還需向公眾聽證或公示，履行完程序后繼續(xù)履約；

（3）除上述情況外，一方堅(jiān)持變更的，可依據(jù)法律規(guī)定請(qǐng)求人民法院或仲裁機(jī)構(gòu)決定。