劉婷，趙桐，王守清.基于案例的我國PPP項目再談判情況研究.建筑經(jīng)濟，2016

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基于案例的我國PPP項目再談判情況研究*

劉婷，趙桐，王守清

(清華大學(xué)建設(shè)管理系、清華大學(xué)恒隆房地產(chǎn)研究中心，北京100084)

*國家自然科學(xué)基金項目：PPP項目的控制權(quán)配置研究（71572089）

摘要:本文通過文獻調(diào)研，識別并搜集了我國二十世紀(jì)九十年代以來的38個發(fā)生重大再談判的政府與社會資本合作（PPP）項目，對其進行案例分析，梳理引起再談判的原因和結(jié)果，并進行分類和統(tǒng)計。研究發(fā)現(xiàn)，引起再談判的主要原因包括市場需求風(fēng)險、政府信用問題及政策法律變更等，再談判導(dǎo)致的主要結(jié)果是社會資本退出或調(diào)整投資回報機制。針對暴露出的問題，本文從項目前期研究、彈性條款與再談判機制、政府信用、政府責(zé)任等四個方面提出了建議。

關(guān)鍵詞:再談判；政府與社會資本合作（PPP）；案例分析

Analysis of Renegotiations forChina’s PPPProjects Based on Case Studies

LIU Ting, ZHAO Tong, WANG Shouqing

(Department of Construction Management，Hang Lung Center for Real Estate，Tsinghua University，Beijing 100084，China)

Abstract: This paper identifies 38 typical renegotiated PublicPrivate Partnership (PPP) projects that launched since 1990s inChina, andcollects project information based on literature review. The primary causes andoutcomes of these renegotiations are analysed and categorized. A statisticalanalysis illustrates that revenue risk, government credit risk, law and policychange risk are three dominant causes of renegotiations, and renegotiationsgenerally end up with adjustment of contract terms regarding to revenueallocation, or contract termination with the exit of the private partner. Thispaper proposes policy recommendations on project front-end analysis, flexiblecontract terms and predetermined renegotiation procedures, government creditmonitoring, and government accountability.

Key words: renegotiation;public private partnership (PPP); case study

【作者簡介】

劉婷，女，生于1991年，浙江義烏人，博士研究生，研究方向：PPP項目。

趙桐，男，生于1994年，河北保定人，本科生，研究方向：PPP項目。

王守清，男，生于1963年，福建寧化人，教授，研究方向：PPP項目。

1.      引言

PPP項目投資大、合同周期長，運營環(huán)境中不確定的風(fēng)險因素較多，合同的設(shè)計和項目各階段的管理面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[1]。當(dāng)合同的一方認(rèn)為原合同已經(jīng)不能適用于新的環(huán)境和變化、進而要求對合同條款進行調(diào)整時，再談判即發(fā)生。再談判的發(fā)生增加了交易成本，再談判的破裂甚至?xí)砗贤奶崆敖K止和項目的取消。根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)，在1990年到2014年間，我國的1261個PPP項目有36個已經(jīng)取消[2]。

PPP項目較長的合同期意味著，最初簽訂的合同難以涵蓋項目全生命周期內(nèi)的全部問題，因此在此周期內(nèi)，在符合一定條件的前提下進行再談判，對企業(yè)和政府來說都十分重要。孫慧等人提出，再談判的發(fā)生不僅影響PPP項目進度和管理效率，還會造成高額的費用，這是由于再談判的結(jié)果通常是建設(shè)期延長、特許期延長、運營期收費增加以及政府投資責(zé)任的加重[3]。在一些不確定性較大的PPP項目中，適當(dāng)靈活的允許再談判發(fā)生的條款的價值可能會超過再談判過程中的交易成本，這時，與其把合同設(shè)計得盡可能周密完備以預(yù)防再談判的發(fā)生，不如適當(dāng)寬松，允許雙方在一定條件下發(fā)起再談判[4]。

關(guān)于再談判發(fā)生的原因，由于人的有限理性、外部環(huán)境的不確定性以及信息的不完整性，合同雙方不能對未來發(fā)生的全部風(fēng)險進行約定并制定分擔(dān)原則[5]。而PPP項目的實際風(fēng)險分擔(dān)與風(fēng)險分擔(dān)偏好（理想分擔(dān)方案）之間的差異越小，項目的成功度越高[6]。因此，對導(dǎo)致再談判出現(xiàn)的風(fēng)險因素的識別和分擔(dān)機制的制定顯得尤為重要。

2.       案例選取及案例分析

2.1案例概況

通過文獻調(diào)研，本文識別并一共選取了我國二十世紀(jì)九十年代以來共計38個發(fā)生了重大再談判的PPP項目。按行業(yè)看，這些項目涵蓋了高速公路、隧道、橋梁、供水廠、污水處理廠、大型燃煤發(fā)電廠、垃圾焚燒發(fā)電廠、地鐵等；從地域看，這些項目在東北、華北、西北、西南、東南均有分布；參與項目的企業(yè)包括了國有企業(yè)、民營企業(yè)和外資企業(yè)。因此，所選取的項目具有一定的代表性。這38個項目為：國家體育場、福建刺桐大橋、長春匯津污水處理廠、杭州灣跨海大橋、上海大場水廠、北京第十水廠、福建鑫遠閩江四橋、山東中華電廠、廉江中法供水廠、沈陽第八水廠、沈陽第九水廠、深圳沙角B電廠、青島威立雅污水處理廠、江蘇吳江垃圾焚燒廠、江蘇泰興黃橋發(fā)電廠、武漢長江三橋、南京長江三橋、北京市五環(huán)高速路、河北晉州污水處理廠、深圳梧桐山隧道、鄭州滎錦垃圾焚燒發(fā)電廠、天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠、南京長江隧道、山東菏澤垃圾焚燒廠、遵義南北水廠、蘭州威立雅水廠、南浦大橋、楊浦大橋、打浦路隧道、廣西來賓垃圾焚燒廠、吉林四平垃圾焚燒發(fā)電廠、重慶同興垃圾焚燒發(fā)電廠、山東日照發(fā)電廠、重慶自忠路、邛崍新城、北京地鐵四號線、武漢湯遜湖污水處理廠、番禹垃圾焚燒廠。其中8個典型案例的概況、再談判發(fā)起人、再談判結(jié)果見表1。

表1  PPP項目再談判典型案例

2.2再談判原因分析

通過對識別出的38個案例及其概況進行分析發(fā)現(xiàn)，由企業(yè)發(fā)起的再談判，通常源于項目收益不足，而收益不足往往源于市場需求量低于預(yù)期、政府違反非競爭性條款、政府未按合同約定付款、配套設(shè)備服務(wù)提供不足、以及法律政策變更等原因；而由政府發(fā)起的再談判，往往由于項目產(chǎn)生了超額收益，或項目運營不達標(biāo)，以及由以上兩點引發(fā)的大規(guī)模的民眾反對，其中過高的收益通常源于市場需求量高于預(yù)期、政府過度擔(dān)保等原因。

對以上引發(fā)其再談判的本質(zhì)原因進行分類和統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，最主要的原因包括市場需求風(fēng)險、政府信用問題、政府過度擔(dān)保等三類，此外還有法律政策變更、民眾反對、項目績效不達標(biāo)等原因，見表2。（注：單個案例的再談判發(fā)生可能涉及多項原因。）

表2  PPP項目再談判原因統(tǒng)計

其中，市場需求風(fēng)險源于可行性研究時對需求預(yù)測的不準(zhǔn)確，既包括需求高估，如上海南浦大橋項目，也包括需求低估，如深圳沙角B電廠，武漢長江三橋。更深層次的原因可以分為兩點，一是前期可行性研究不充分，合同設(shè)計不合理，二是長期需求的預(yù)測本身就是不準(zhǔn)確的。由于影響市場需求的因素眾多，加上PPP期限長，需求無法準(zhǔn)確預(yù)測，而參與方的主觀態(tài)度將加劇需求預(yù)測的偏差：如發(fā)起人為使項目通過審批而高估需求，咨詢公司為贏得業(yè)務(wù)而不中立、不獨立，貸款方因有項目投資人母公司或政府的擔(dān)保而不對項目需求本身進行充分的盡職調(diào)查等。

政府信用問題指政府發(fā)生重大違約行為，主要有不按合同約定付費、違反合同調(diào)價、違反競爭性條款等，如武漢長江三橋項目中政府修建競爭性項目導(dǎo)致項目運營虧損。政府與企業(yè)作為合同的雙方地位不對等，政府違約后企業(yè)缺乏有效的法律救濟渠道，這導(dǎo)致政府信用不足的問題較難得到改善，同時也是阻礙企業(yè)（尤其是民營企業(yè)）參與PPP項目的重要原因之一。

政府為吸引投資人，往往通過補貼、擔(dān)保等形式分擔(dān)風(fēng)險，但缺乏行業(yè)數(shù)據(jù)積累、缺乏PPP經(jīng)驗、以及信息不對稱等原因?qū)е抡谘a貼、擔(dān)保機制和程度的選擇上缺乏科學(xué)的決策依據(jù)，因而常常過度擔(dān)保，如沈陽第八水廠項目中政府承諾提供固定回報，這一擔(dān)保機制既不利于激勵企業(yè)努力改善項目運營，又增加了政府的財政負(fù)擔(dān)，最終政府為組建沈陽發(fā)展股份公司，提前高價回購項目，而企業(yè)獲得超額收益。

法律政策變更包括PPP領(lǐng)域及該項目所在領(lǐng)域的法律政策變更，如上海南浦大橋項目中約定了15%的固定回報率，但2002年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報項目有關(guān)問題的通知》要求各級政府處理之前存在固定回報的項目。目前我國法律政策框架正在完善中，因此變更較為頻繁，該風(fēng)險應(yīng)由政府承擔(dān)。

民眾反對的原因包括項目產(chǎn)生了超額收益，運營不達標(biāo)，收費過高影響居民生活等，如天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠項目三廢排放導(dǎo)致的污染引起周圍居民的抗議。

項目績效不達標(biāo)也是引起再談判的原因之一，如天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠垃圾焚燒排放導(dǎo)致的污染嚴(yán)重，甚至有垃圾焚燒發(fā)電項目在運營過程中違規(guī)增加摻煤量，導(dǎo)致垃圾焚燒發(fā)電廠實際變?yōu)閲乙呀?jīng)明令禁止的小火電廠等。這在某種程度上反映出PPP合同中的激勵機制有待完善（如最低價中標(biāo)、付費與績效不掛鉤等機制不利于激勵企業(yè)增加對項目的投入），同時政府的監(jiān)管能力有待提高。

2.3再談判結(jié)果分析

再談判導(dǎo)致的主要結(jié)果包括社會資本退出或投資回報機制做出調(diào)整，見表3。其中社會資本退出通常以政府回購的方式實現(xiàn)。調(diào)整回報機制包括政府提供補貼、延長特許期、收費調(diào)整、政府承諾創(chuàng)造外部條件等，如深圳沙角B電廠的特許期延長三年，政府出資為鄭州滎錦垃圾焚燒發(fā)電廠的運輸車輛修建綠色通道。

表3 PPP項目再談判案例結(jié)果統(tǒng)計

對再談判結(jié)果的統(tǒng)計可以發(fā)現(xiàn)，我國的PPP項目再談判的結(jié)果以政府回購為主。案例中涉及的政府回購主要可以分為兩類：一是因需求量大于預(yù)期或政府過度擔(dān)保，項目收益過高，政府發(fā)起再談判后在保障企業(yè)合理利潤的前提下回購項目；二是企業(yè)以項目收益過低為由發(fā)起的再談判，這種情況下的政府回購其實是政府為項目的失敗買單，這其中不僅產(chǎn)生巨大的交易成本，更有違公平原則。

3.     問題與建議

3.1推廣項目融資，優(yōu)化招投標(biāo)機制，激勵企業(yè)和貸款方進行充分的可行性研究

前期可行性研究的不充分，或是企業(yè)為了中標(biāo)、政府為了盡快開建項目而刻意高估建成后的使用量，都可能會導(dǎo)致項目建成后收益不足，進而引發(fā)再談判。針對這一問題比較有效的做法是優(yōu)化招投標(biāo)機制，比如由最低價中標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)榇蔚蛢r中標(biāo)，對超低價中標(biāo)的項目進行嚴(yán)格的審查和評估等；通過建立咨詢機構(gòu)庫，對咨詢機構(gòu)的后評價和淘汰機制來約束咨詢機構(gòu)做出不負(fù)責(zé)任的需求預(yù)測、可行性研究報告。此外，推動PPP項目成為真正的項目融資（即實現(xiàn)無追索或有限追索），改變目前依靠母公司無限連帶責(zé)任擔(dān)?；蛘档椎默F(xiàn)狀，從而發(fā)揮貸款方（目前主要是銀行）盡職調(diào)查的積極性，迫使其對市場需求進行研究和判斷。對企業(yè)來說，不要將政府做出的購買量和價格保障作為主要的收益來源，嚴(yán)格和充分的可行性研究及對未來使用量盡可能準(zhǔn)確的預(yù)估對企業(yè)的利潤甚至生存同樣至關(guān)重要。

3.2在合同中設(shè)立彈性條款，并明確再談判機制

詳細(xì)全面和客觀的可行性研究能夠在一定程度上減小項目風(fēng)險，但是仍然無法避免對于需求預(yù)測的不準(zhǔn)確，因此設(shè)立彈性的合同條款以在不同主體間分擔(dān)這一風(fēng)險顯得尤為重要，如彈性特許期、最低收益擔(dān)保等。同時，政府應(yīng)明確自身對風(fēng)險的把控，確定具體承擔(dān)哪些風(fēng)險，避免過度擔(dān)保；對于約定承擔(dān)的風(fēng)險，政府應(yīng)該信守承諾，穩(wěn)固投資者的信心，避免隨意變更承諾及政策，確保項目的順利平穩(wěn)運營[8]。合同條款應(yīng)清楚明確，盡量避免含糊不清引起爭端。

再談判機制的缺失或不完善會增加再談判中的交易成本。因此，在合同中應(yīng)設(shè)置再談判機制，包括再談判的觸發(fā)點、再談判的程序和爭端的解決方式等[1]。完善的再談判機制一方面能夠保證當(dāng)市場變化、政策法律調(diào)整、或一方違反合同（包括政府違反合同建設(shè)競爭性項目、不按時支付，或企業(yè)運營不達標(biāo)等）時，雙方能夠按照合同約定的流程進行再談判保障自身權(quán)益，另一方面也可以通過一定的懲罰機制來規(guī)范雙方的行為，避免投機性談判。

3.3完善政策法律，促進政府與企業(yè)雙方在合同中的平等地位，促使政府增強信用

在我國目前的法律環(huán)境下，當(dāng)項目出現(xiàn)爭議時，政府與企業(yè)雙方的地位并不對等。關(guān)于PPP項目適用于行政法還是民商法，目前尚無定論，若適用行政法，將加劇政府和企業(yè)地位的不對等，建議確立PPP項目（包括特許經(jīng)營項目）適用于民商法，以改善這種不對等，從而迫使政府更好地履行義務(wù)。政策和法律的變更可能對項目收費機制、盈利模式等造成影響，根據(jù)“由對風(fēng)險最有控制力的一方控制相應(yīng)的風(fēng)險”[7]的原則，此類風(fēng)險應(yīng)該主要由政府承擔(dān)，從而促使政府全面考慮政策變更的成本。此外，嚴(yán)格執(zhí)行財政承受能力評估，并不斷積累數(shù)據(jù)，發(fā)展財政評估的工具，也有助于預(yù)防政府因財力不夠而違約。

而作為企業(yè)，在參與項目前和參與過程中也應(yīng)該對相關(guān)政策法律有充分的了解，對可能出現(xiàn)的影響做好充分的評估，并確保政府對項目的支付義務(wù)納入預(yù)算并通過人大表決，有利于減小政府違約的風(fēng)險。對于外商和重大項目而言，還可以通過多邊機構(gòu)（如世界銀行、亞洲開發(fā)銀行）的擔(dān)保來規(guī)避部分政府信用風(fēng)險。同時，企業(yè)也不得在合同談判過程中利用政府的經(jīng)驗不足或法律法規(guī)的不健全而獲得不合理的利潤。

3.4推廣以績效為導(dǎo)向的付費機制，加強政府監(jiān)管能力，維護公共利益

企業(yè)追求利潤最大化的性質(zhì)決定了企業(yè)或者個人不能代替政府的位置，公共利益的代表和公共事務(wù)的處理還需政府承擔(dān)[8]，因此PPP項目不應(yīng)該是政府將項目交與企業(yè)運營后就不管不問，政府同樣有不可推脫的監(jiān)管責(zé)任和社會責(zé)任。

項目建設(shè)運營時期的績效監(jiān)管具體應(yīng)包括質(zhì)量、價格、服務(wù)水平和財務(wù)等多個方面，從多角度對項目運營情況做出評價，規(guī)范企業(yè)的行為，同時有助于解決市場失靈、服務(wù)和績效不符要求等問題，保護公眾利益[9]。

4.     結(jié)語

本文通過對我國38個PPP項目發(fā)生再談判的原因進行分析，發(fā)現(xiàn)市場需求風(fēng)險、政府過度擔(dān)保、政府信用風(fēng)險是引發(fā)PPP項目再談判最主要的原因。市場需求風(fēng)險在政府和企業(yè)之間的合理分擔(dān)、政府擔(dān)保機制和擔(dān)保水平的設(shè)計、擔(dān)保所造成政府的或有債務(wù)的測算是進一步研究的方向。

參考文獻

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