PPP項目實施中的職業(yè)倫理要求研究

王守清1,2，劉婷1,2

（1.清華大學建設管理系，北京100084；

2.清華大學恒隆房地產(chǎn)研究中心，北京100084）

國家自然科學基金項目：PPP項目的控制權配置研究（71572089）

摘要：通過案例分析，識別出PPP模式存在增加權利尋租空間，合同周期長、不確定性大且不完備，以及依賴咨詢機構的專業(yè)性等特征和隱患。因法律與合同的約束具有滯后性，制定并執(zhí)行對政府部門、咨詢機構以及投資企業(yè)從業(yè)人員的職業(yè)倫理規(guī)范，可作為改善以上問題更為靈活的補充監(jiān)管機制。然后通過對比分析國際上四大代表性建設管理職業(yè)機構的職業(yè)倫理規(guī)范，提出PPP相關從業(yè)者的職業(yè)倫理核心要求。最后，闡述對PPP職業(yè)倫理制度建設的建議。

關鍵詞：政府和社會資本合作；職業(yè)倫理；物有所值。

Professional Ethics inDeveloping PPP Projects

WANG Shou-Qing, LIU Ting

Department ofConstruction Management, Beijing, 100084, China; 

Hang Lung Center for Real Estate,Tsinghua University, Beijing, 100084, China

Abstract:This paperconducts case studies to identify that Public Private Partnerships (PPP) modelmay cause problems regarding to increasing power rent-seeking, long-term, high-uncertaintyand incomplete contract, and heavy reliance on professionalism ofconsultancies. Since legal and contractual binding force have a lag in dealingwith these problems, establishing and implementing a code of PPP professionalethics for PPP participants including public officers, consultants and lawyers,and investors can act as a more flexible and supplemental regulatory mechanism.This paper further reviews and compares ethics codes set by four representativeinternational professional bodies relevant to construction management, andproposes essential elements of professional ethics for participants indeveloping PPP projects. In the end, recommendations are made on theinstitutional construction of PPP professional ethics.

Key words:Public-PrivatePartnership (PPP); professional ethics; value for money.

作者簡介：

王守清，男，生于1963年，福建寧化人，教授/博導，研究方向：PPP。

劉婷，女，生于1991年，浙江義烏人，博士研究生，研究方向：PPP。

1.       引言

PPP（即Public Private Partnerships），在我國稱為政府與社會資本合作模式或特許經(jīng)營。廣義的PPP泛指政府與企業(yè)為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的長期合作關系；狹義的PPP則是指一系列基于項目融資（“通過項目去融資”）的公共部門與私營部門長期合作、提供公共或準公共產(chǎn)品或服務的方式[[1]]。

我國自1990年起，鼓勵社會資本（包括國企、民企和外資）參與基礎設施開發(fā)，涌現(xiàn)了一批BOT項目（Build-Operate-Transfer，建造-經(jīng)營-移交，PPP的一種具體形式）。2014年以來，在中央政府及相關部委的大力推動下，PPP模式形成新一輪的熱潮，截至目前，財政部已公布兩批共236個PPP示范項目，總投資達8389億元；發(fā)改委的PPP項目庫已發(fā)布1043個項目，總投資達1.97萬億元。然而實踐中，以上項目的簽約率僅為10%-20%，且已落地的項目中還有一些不太符合“風險共擔，利益共享”和“伙伴關系”的原則。不僅我國如此，很多國家特別是發(fā)展中國家PPP的應用結果也并不理想。英國曼徹斯特大學財政管理學女教授Jean Shaoul[[2]]根據(jù)英國PPP項目統(tǒng)計結果，對比政府傳統(tǒng)采購模式后得出結論：大多數(shù)PPP項目并沒有提高效率，成本比傳統(tǒng)模式高，對政府和公眾不利。國際上甚至有一種觀點認為PPP是咨詢公司和金融機構等利用政府資金缺乏又要做項目提供公共產(chǎn)品/服務的心理而創(chuàng)造出的復雜模式，以便增加自身的業(yè)務機會[[3]]。

PPP項目通常是大規(guī)模的公共項目，對社會和自然環(huán)境影響深遠，因而需要通過法律與合同來約束政府和企業(yè)的行為，以實現(xiàn)項目的發(fā)展目標。然而，僅有這兩方面的約束是不夠的：首先，PPP模式意味著政(Public)企(Private)之間長達10-30年甚至更長的合作/伙伴關系(Partnership)，長期的風險和不確定性不可能準確預測，因此PPP合同本質(zhì)上是不完備的，加上資產(chǎn)專用性強（不易用于其他項目中），更容易滋生“敲竹杠”等機會主義行為，導致項目失敗，如企業(yè)撂挑子、政府換屆違約等。此外，作為用戶和重要干系人的公眾不在PPP合同關系中，也缺乏參與機制保障自身利益，如果政府官員短視、腐敗，企業(yè)缺乏社會責任感，咨詢和律師等不專業(yè)、或有意無意的不中立、不獨立，PPP將成為政府推卸提供公共產(chǎn)品責任的借口，咨詢、律師、投資者攫取短期利益的工具，這將嚴重損害公眾利益，反過來又將損害政府的公信力、企業(yè)的投資收益、以及咨詢機構/律所的聲譽和未來的業(yè)務機會[[4]]。

因此，為了促進PPP模式的健康、可持續(xù)發(fā)展，在完善相關法規(guī)、政策、以及合同機制以外，還應重視從業(yè)人員職業(yè)倫理規(guī)范的建設與執(zhí)行。本文將通過案例分析，結合國際上涵蓋建設管理的四大代表性職業(yè)機構對職業(yè)倫理的要求，提出加強我國PPP參與主體的職業(yè)倫理建設的建議。

2.        PPP模式的陷阱

2.1.案例一：翔鷹集團非法收購齊齊哈爾自來水公司

2003年，私營企業(yè)“哈爾濱翔鷹集團股份有限公司”收購處于盈利狀態(tài)的國有控股公司“齊齊哈爾自來水公司”；2007年，該市自來水出現(xiàn)嚴重霉味且水質(zhì)渾濁；2009年，該市飲用水價格高達4.2元/噸，成為“全國最高水價”，居民不滿情緒高漲，市政府被迫補貼自來水公司以降低水價；2011年，翔鷹集團將股權轉(zhuǎn)讓給中國水務投資有限公司完成退出。

該項目在決策和執(zhí)行過程中存在多處程序漏洞：

（1）     齊齊哈爾自來水公司被收購前政府持股75.8%，職工持股24.2%，因大部分職工股東反對收購方案，公司僅挑選部分股東召開股東代表大會，形式上通過了收購方案，違反《公司法》；

（2）     出售方案前后修改八次，由最初的“面向國內(nèi)外招商”改為“定向招商”，僅在招標拍賣會前夜通知另一家企業(yè)參與競標，違反了《招標投標法》；

（3）     翔鷹集團未按時付清收購款項，未履行二次供水統(tǒng)一管理、及時投資建設供水管網(wǎng)等義務，且不清洗管網(wǎng)，將水源由地下水改為地表水，屢次違反合同條款但未受追究，違反了《合同法》。

以上漏洞的背后，是不受約束的權力——主導此次收購的官員與資本勾結攫取利益，通過檢察院立案調(diào)查等手段，對反對收購的人員打擊報復，最終導致國有資產(chǎn)處置不當、自來水公司運營不善、居民飲水安全受到威脅。

2.2案例二：刺桐大橋BOT項目政企雙方糾紛不斷

福建泉州刺桐大橋是國內(nèi)第一個由民營資本參與的BOT項目，由民企“泉州名流實業(yè)股份有限公司”和政府授權的“泉州市路橋開發(fā)總公司”分別出資60%和40%成立項目公司負責大橋的建設和運營。項目招標過程中，曾有5家外商參與，但因其提出的條件苛刻，談判均未成功，最終政府以一紙紅頭文件將項目授予名流實業(yè)。項目提前半年完成建設，但運營期糾紛不斷：

（1）     雙方對合同范圍了解不同，企業(yè)認為自身對大橋周邊的加油站、廣告牌和房地產(chǎn)項目的開發(fā)具有優(yōu)先權，而政府認為合同僅限于大橋的建設和運營，不涉及土地開發(fā)；

（2）     政府相繼建了6座競爭性橋梁，嚴重影響了刺桐大橋的車流量和項目收益，企業(yè)要求補償，因合同沒有約定，政府不同意補償；

（3）     泉州市人大代表多次遞交取消刺桐大橋收費、以方便兩岸交通的議案，但因合同尚未到期，無法強制取消收費，最終經(jīng)協(xié)商，政府提前收回特許經(jīng)營權。

刺桐大橋BOT項目的反復糾紛源于政府和企業(yè)對PPP模式的風險和長期伙伴關系理解不充分，前期工作沒有咨詢機構參與，項目產(chǎn)生過程不規(guī)范。五家外商投標時所提出的苛刻條件，反映出其對未來風險的考慮，而名流實業(yè)公司不帶任何附加條件承擔建橋任務，合同中對項目范圍、競爭性項目、超額收益、特許期調(diào)節(jié)等關鍵問題均未做出約定，導致后期再談判成本大大增加。

2.3案例三：美國SC-185公路需求測算重大錯誤導致項目破產(chǎn)

SC-185公路為美國南卡羅萊納州的一條BOT收費公路。咨詢公司W(wǎng)ilbur Smith在1997年的咨詢報告中預測第一年的日均車流量為21,000輛，據(jù)此測算，項目通過債券籌集的債務資金高達92%。然而實際日均車流量僅為預測的三分之一，需求測算的重大錯誤導致財務安排不當，最終項目于2010年申請破產(chǎn)。

該項目的失敗源于咨詢公司在需求預測上的重大失誤，事實上PPP項目的發(fā)起方往往傾向于高估收益水平，從而使項目通過評審，對此，咨詢機構應保持客觀和獨立，不斷完善工具與模型，提高咨詢服務質(zhì)量，減小隱患。

2.4案例總結

以上案例從不同角度反映了PPP模式的隱患：（1）公共項目進入市場化的環(huán)境，加上公眾參與機制的缺乏，增加了權力的尋租空間，而法律的制裁有滯后性，當觸及到法律手段時，對公眾利益的損害已經(jīng)產(chǎn)生了；（2）PPP項目周期長，未來的風險無法準確預測，因此PPP合同本質(zhì)上是不完備的，加上政府和企業(yè)對風險認識不充分，不重視合同中針對未來風險的調(diào)節(jié)機制，前期決策投入少，導致后期的再談判成本大大增加；（3）咨詢機構出具的報告決定了項目實施方案和交易結構的設計，進而影響項目的成敗，因此若發(fā)起人不聘請咨詢機構，或咨詢機構不專業(yè)、不獨立，將為項目埋下巨大的隱患。以上三方面的問題無法通過法律與合同的約束來消除，相對而言，職業(yè)倫理規(guī)范（code ofethics）是改善以上問題更為靈活和有效的機制[[5]]。因此，下文將進一步討論PPP模式職業(yè)倫理規(guī)范的建設。

3.        國際機構對建設管理職業(yè)倫理的要求

職業(yè)倫理是具有同一職業(yè)的群體所應遵循的行為準則和價值判斷，有助于遏制擾亂經(jīng)濟生活的沖突、維持秩序。職業(yè)倫理是群體的事務，只有在群體通過權威對其加以明確，并有輿論監(jiān)督的共同作用下才能運轉(zhuǎn)[[6]]。因PPP項目的客體是基礎設施和公用事業(yè)，其建設、運營和維護管理屬于全過程建設項目管理的范疇。因此，本節(jié)將對建設管理領域四大國際機構對會員的職業(yè)倫理要求進行對比分析，以供借鑒。

（1）英國特許建造師學會CIOB（Chartered Institute ofBuilding）成立于1834年，是建設管理領域最大的國際專業(yè)學會，旨在推動建筑業(yè)的專業(yè)化，目前有5萬會員，來自100多個國家；（2）國際咨詢工程師聯(lián)合會FIDIC（Fédérationlnternationale Des lngénieurs Conseils）于1913年成立，制定并發(fā)布了建設項目管理規(guī)范與標準化合同文本，旨在推動全球工程咨詢行業(yè)的發(fā)展，會員組織遍布全球97個國家[①]；（3）國際項目管理聯(lián)盟IPMA（International ProjectManagement Association）初創(chuàng)于1965年，是第一個專業(yè)性國際項目管理組織，旨在推進項目管理學科發(fā)展、提升從業(yè)人員的勝任力，過去十年中為來自60余個國家的25萬項目管理人員提供了職業(yè)資格認證，此外還拓展出對項目管理咨詢師的資格認證，廣受國際認可；（4）美國項目管理學會PMI（Project ManagementInstitute）成立于1969年，建立了項目管理知識體系（Project Management BodyOf Knowledge，PMBOK），為全球290萬項目管理從業(yè)者提供知識、工具、資源等支持，會員遍布195個國家，其項目管理專業(yè)人士（Project ManagementProfessional, PMP）認證是最受業(yè)界認可的項目管理職業(yè)資質(zhì)認證。以上四大機構是與建設管理相關的最權威的專業(yè)組織，堅持高水平的職業(yè)道德和專業(yè)水準，且各有代表性和互補性：CIOB主要面向承包商，F(xiàn)IDIC面向工程設計和咨詢，PMI和IPMA面向更廣泛的全過程項目管理，包括但不限于建筑業(yè)。

PMI制定的《職業(yè)行為和道德規(guī)范（Code of Ethics andProfessional Conduct）》從責任（Responsibility）、尊重（Respect）、公正（Fairness）、誠信（Honesty）等四個方面，分別規(guī)定了項目管理人員職業(yè)倫理的共識性標準（AspirationalStandard）和強制性標準（MandatoryStandard）[[7]]。PMI鼓勵會員向管理機構匯報違反倫理或違法的行為，將對有實質(zhì)性證據(jù)的投訴立案，若有對舉報人施加報復者，還將收到紀律處分。

IPMA的《國際項目管理專業(yè)資質(zhì)標準（IPMA -Competence Baseline）》根據(jù)PMI的《職業(yè)行為和道德規(guī)范》來評定項目管理人員的“專業(yè)行為/態(tài)度”，并將其作為評估會員資質(zhì)的三大因素之一（資質(zhì)=應用知識+相關經(jīng)驗/技能+專業(yè)行為/態(tài)度）[[8]]。

FIDIC也有相應的《道德規(guī)范（Code of Ethics）》來約束咨詢工程師的職業(yè)行為，內(nèi)容涵蓋了責任（Responsibility）、能力（Competence）、正直（Integrity）、公正中立（Impartiality）、公平（Fairness）、腐?。–orruption）等六方面，并附有詳細的政策說明（PolicyStatement）[[9]]。

CIOB也頒布了面向建筑管理專業(yè)人士的《會員專業(yè)能力與行為的準則和規(guī)范（Rules andRegulations of Professional Competence and Conduct）》，并定期進行行業(yè)腐敗調(diào)查（industrycorruption survey）[[10]]。

以上規(guī)范都強調(diào)從業(yè)人員應具備能勝任所承擔的任務的能力；不得接受或提供賄賂以影響公平判斷；應向利益相關方充分披露實際或潛在的利益沖突，包括咨詢活動與采購（物資/工程）的沖突、同時給合作雙方提供咨詢的沖突、項目執(zhí)行與項目評估之間的沖突等等；同時還應對相關政策、法律、法規(guī)進行持續(xù)學習（見表1）。

表1.國際機構對職業(yè)倫理的共性要求

除以上共性要求之外，由于幾大機構面向?qū)ο蟮牟煌?，對職業(yè)倫理的要求也各有側重。面向項目管理人員的PMI要求會員尊重項目相關方，確保決策、采購過程的公正性，如：不得利用專業(yè)或職位影響他人決策、行為，以損害他人利益謀取私利；尊重他人的財產(chǎn)權；決策過程公開透明；招標過程中提供平等的獲取信息的渠道和同等的機會。面向咨詢工程師的FIDIC則要求會員保持咨詢行業(yè)的尊嚴、單位和聲譽，尋求與可持續(xù)發(fā)展原則相符的解決方案，推廣"基于質(zhì)量評審（Quality-Based Selection,QBS）"的理念。面向承包商建設管理專業(yè)人員的CIOB則鼓勵提供咨詢服務的會員應獲取職業(yè)免責保險，并要求咨詢費的取費應公平合理。

4.        PPP項目從業(yè)人員的職業(yè)倫理

職業(yè)倫理是多樣化的，道德形式應與職業(yè)性質(zhì)相統(tǒng)一[14]。參與PPP項目實施并具有較大影響力的群體包括政府行政官員、投資企業(yè)管理人員、咨詢師、律師等。他們共同參與了PPP項目的建設、運營和維護管理，正好屬于全過程建設項目管理的范疇，從這一角度而言，其職業(yè)倫理可借鑒上述國際機構所擬定的行為規(guī)范，同時根據(jù)其工作上的分工而各有側重（見表2）。

表2參與PPP項目實施的主要職業(yè)群體的職業(yè)倫理

注：  ☆-相應部門應有的職業(yè)倫理要求    ★-相應部門重點要求的職業(yè)倫理

當然，針對以上各群體的職業(yè)倫理要求還應更細致、明確，才能實際應用于對其道德品質(zhì)、行為規(guī)范的考評和監(jiān)督，本文僅討論PPP職業(yè)倫理的核心原則和價值判斷。

1）從項目屬性的角度看，PPP模式復雜性大、交易成本高，并不必然帶來效率的提升。中國目前大多數(shù)PPP項目的投資者是央企和地方國企，政府負債由此變?yōu)檠肫蠛偷胤絿筘搨?，雖然有助于促進政府債務透明化，但過程和結構復雜化、成本增加、矛盾后移等問題也不容忽視。實踐中，不少決策官員選用PPP模式存在動機問題，只考慮填補資金缺口，而不考慮是否物有所值。咨詢機構中也存在不專業(yè)或不盡職的問題，不愿搜集、積累數(shù)據(jù)以客觀、中立地提供專業(yè)咨詢意見，順應官員意圖走程序過場，如此，PPP的結果會比傳統(tǒng)政府投資模式差。目前，污水處理和垃圾處理是我國民營企業(yè)參與最多的公共項目，這很大程度上得益于環(huán)保行業(yè)較為完善的數(shù)據(jù)統(tǒng)計。作為PPP領域的專業(yè)人士，特別是咨詢/律師，應推廣和落實“物有所值評價”理念，在數(shù)據(jù)積累和工具開發(fā)上勤勉實干，體現(xiàn)專業(yè)性和獨立性，根據(jù)實際情況合理選用適當?shù)腜PP模式和做法[8]。

2）從合同屬性的角度看，PPP項目周期長、不確定性大，即便合同中設定了調(diào)節(jié)/調(diào)價等動態(tài)機制，仍然無法覆蓋未來所有的或然情況（contingencies）及相應的行動對策，屬于典型的不完全契約。在大多數(shù)國家，特別是民主化程度不高的發(fā)展中國家，政府與企業(yè)在契約關系中地位不對等，面對項目的不確定性加上政府的強勢，企業(yè)無法保障未來的權益，只能借助信息不對稱追求短期利潤。雖然PPP模式將公共項目的部分控制權和風險轉(zhuǎn)移給了企業(yè)，但終極責任仍然是政府的，一旦公共產(chǎn)品/服務出現(xiàn)問題，甚至企業(yè)提前終止履行合同，政府將為此付出巨大的代價。因此，PPP中最重要的是第三個P（Partnerships），即政企之間長期友好的合作和伙伴關系，在共同的目標下互相坦誠、信任、包容，對未預測到的事情及合同中未盡事宜友好商量，即使實在協(xié)商/談判不成，也應妥善安排退出機制。[9]

3）從干系人的角度看，PPP項目參與方眾多，成功的標準是實現(xiàn)“共贏”，即公眾滿意、政府獲得好評、投資者得到合理的回報、銀行收回貸款和本金。其中，公眾作為用戶和重要干系人，卻不在正式的PPP合同關系中，也缺乏事先了解信息、參與決策的機制，若項目損害了公眾的利益，卻有可能在付諸實施后遭到公眾的反對。因此，政、企雙方及其咨詢，特別是律師更應保證決策過程的公正、公開、透明，保證交易合規(guī)合法，并兼顧長遠公平，不僅要考慮當事人的利益，還應考慮公眾利益，促使PPP項目在簽約后能持續(xù)健康發(fā)展。[9]

5.     加強PPP項目職業(yè)倫理制度建設的建議

綜上，PPP項目各參與主體的職業(yè)行為應遵循以下原則：（1）不是所有項目都適合采用PPP模式，項目的識別篩選需要通過物有所值、財政可承受力及項目環(huán)境成熟度等方面的獨立專業(yè)性評估，且以上專業(yè)性論證應做到政府領導不行政干預、有利益沖突的實施機構不主導；（2）政府和企業(yè)之間應建立信任、維持友好的長期伙伴關系，以合作的態(tài)度理解矛盾背后的原因，審視合同的合理性、公平性，尊重、維護對方的權益；（3）項目決策過程應公正、公開、透明，交易應合規(guī)合法，項目方案應保護公眾利益、兼顧長遠公平和可持續(xù)性。

職業(yè)倫理建設不能僅依靠個體的自我約束，還需要權威行業(yè)組織通過“明確的規(guī)范要求+定期的考評+不定期的監(jiān)督”來落實。要做好PPP，律師和咨詢是最關鍵的，律師協(xié)會、PPP咨詢相關的協(xié)會等可學習這四大國際機構等，制定對會員的要求，并將職業(yè)倫理（職業(yè)行為和道德規(guī)范等）納入其中，建立考評和監(jiān)督機制，對嚴重違反職業(yè)倫理的會員施行紀律處分，以提高會員的職業(yè)道德和專業(yè)水準，從而改善律師、咨詢的整體地位，進而促進PPP模式健康、可持續(xù)地發(fā)展。

參考文獻

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[9]FIDIC. Code ofEthics [EB].http://fidic.org/about-fidic/fidic-policies/fidic-code-ethics,2015-12-05.

[10]    CIOB. Rules and Regulations of ProfessionalCompetence and Conduct [EB].http://www.ciob.org/sites/default/files/Rules%20&%20Regulations_0.pdf,2015-12-05.