王守清，王盈盈. 2017年中國(guó)PPP會(huì)出現(xiàn)“五化”趨勢(shì).中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)，2017年1月11日B6版

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2017年，中國(guó)PPP會(huì)出現(xiàn)“五化”趨勢(shì)

王盈盈

（清華大學(xué)PPP研究中心高級(jí)研究助理）

王守清

（清華大學(xué)PPP研究中心首席專(zhuān)家、恒隆房地產(chǎn)研究中心PPP研究室主任）

一、引言

2016年末撰文“中國(guó)PPP發(fā)展這三年”，從政府、投資人、金融機(jī)構(gòu)、承包單位、第三方機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾6個(gè)干系人的視角進(jìn)行了一些回顧小結(jié)。眼前在2017公歷年已來(lái)、2017農(nóng)歷年將至的時(shí)段里，PPP領(lǐng)域很多人對(duì)PPP的熱情不減反增，很多論壇、研討會(huì)、社交媒體中都在議論2017年的中國(guó)PPP何去何從。這是一個(gè)可具體到細(xì)微、又可抽象到哲思的問(wèn)題，本文正是在這樣的感觸下應(yīng)運(yùn)而生。

對(duì)于過(guò)去的事情，前文以“煮酒論英雄”的方式分析PPP各個(gè)干系人都做了什么，而對(duì)于未來(lái)的事情，本文擬用“把酒話桑麻”的方式暢想未來(lái)形成的PPP客觀世界將會(huì)是什么樣，擬從宏觀環(huán)境、中觀規(guī)制、微觀項(xiàng)目三個(gè)層面展望2017年的PPP。

簡(jiǎn)而言之一句話，筆者預(yù)計(jì)2017年的中國(guó)PPP將出現(xiàn)“五化”趨勢(shì)：法制化、國(guó)際化、信息化、成熟化、兩極化。

二、2017年P(guān)PP展望

2017年的“五化”趨勢(shì)將適度延伸到未來(lái)，這取決于實(shí)踐結(jié)果，下文提出的“五化”趨勢(shì)可以用這樣一張圖表示2017的PPP。

2.1法制化

各國(guó)的PPP之路都是從一堆失敗的教訓(xùn)和經(jīng)歷中走來(lái)，經(jīng)過(guò)了一系列政策引導(dǎo)、示范項(xiàng)目探路、百家爭(zhēng)辯之后，開(kāi)始走向法制、系統(tǒng)評(píng)估、合理投資等理性局面。2017年中國(guó)政府會(huì)繼續(xù)關(guān)注PPP相關(guān)法規(guī)政策完善，特別是PPP法制化落地。目前，基本達(dá)成的共識(shí)是，PPP立法很重要，但不可能一步到位，而是先條例后立法的分階段方式實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，PPP法也不是萬(wàn)能的，PPP法要起作用，仍然需要多層級(jí)多部門(mén)之間的共同理解和相互協(xié)調(diào)，真正體現(xiàn)政企雙方平等、契約精神和爭(zhēng)議解決機(jī)制等配套制度的建設(shè)。以下三點(diǎn)將是PPP立法中的主要焦點(diǎn)：

（1）PPP雙軌制之爭(zhēng)

這是PPP立法的老問(wèn)題之一，也就是政府和社會(huì)資本合作（PPP）、特許經(jīng)營(yíng)等名稱(chēng)之爭(zhēng)，而折射出的背后本質(zhì)仍舊是關(guān)于部委的權(quán)責(zé)劃分問(wèn)題。

（2）PPP公私法之辨

這是另一個(gè)重要的老話題，是PPP立法時(shí)需要著重考慮并解決的，也就是PPP合同到底屬于公法（行政訴訟法）還是私法（民商法）？目前我國(guó)的相關(guān)政策和判例等指向PPP合同為公法的趨勢(shì)更明顯，但業(yè)界對(duì)PPP合同納入私法的呼聲則更高，目前比較大的共識(shí)是“一分為二”，估計(jì)這將是最終結(jié)果，關(guān)鍵是如何“分”及“分”到哪個(gè)地方，這個(gè)議題的結(jié)果值得期待。

（3）PPP產(chǎn)權(quán)確立之考

雖然社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)等對(duì)PPP項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題的傾向性很明顯，但仍是政府和理論界思考的核心，畢竟涉及公共產(chǎn)品。而且，由于我國(guó)有特色的政治和經(jīng)濟(jì)體制決定了我國(guó)對(duì)于這一問(wèn)題的分析和研究沒(méi)有成熟的國(guó)外理論可直接套用，因此，對(duì)這一問(wèn)題的關(guān)注，相信很多人是內(nèi)心在默念，表面卻故作鎮(zhèn)定。

2.2國(guó)際化

（1）走出去

隨著中國(guó)近幾年提“一帶一路”戰(zhàn)略以及我國(guó)國(guó)際工程承包及勞務(wù)輸出的數(shù)十年積累，2017年以央企為代表的企業(yè)投資海外PPP項(xiàng)目將會(huì)越來(lái)越多，當(dāng)然，相比于國(guó)內(nèi)，會(huì)理性很多。這一現(xiàn)象的后面可能是由于三大值得提前準(zhǔn)備的要求：一是傳統(tǒng)施工企業(yè)縱向或橫向一體化的轉(zhuǎn)型升級(jí)要求；二是英語(yǔ)、法語(yǔ)、西班牙語(yǔ)等國(guó)際語(yǔ)言的武裝升級(jí)要求；三是FIDIC（國(guó)際咨詢工程師聯(lián)合會(huì)）、TPP（跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議）等國(guó)際慣例的熟練應(yīng)用要求。

（2）引進(jìn)來(lái)

在90年代我國(guó)4大經(jīng)濟(jì)特區(qū)試點(diǎn)和引導(dǎo)FDI（對(duì)外直接投資）政策出臺(tái)之時(shí)，大量的國(guó)外投資者有興趣參與我國(guó)的PPP項(xiàng)目，并在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中取得了不小成績(jī)。然而，這三年來(lái)的PPP推廣，更像是政策性的引導(dǎo)和政府轉(zhuǎn)型的方式，使得大量的外資跟民資一樣被排除在外。無(wú)心插柳柳成蔭，政府無(wú)意之中建立起的屏障可能最終也會(huì)束縛了自己的拳腳，如果民資和外資仍舊很難參與PPP項(xiàng)目（當(dāng)然他們也有自身的問(wèn)題），可以預(yù)見(jiàn)未來(lái)的PPP項(xiàng)目的效率提高可能有限，也難實(shí)現(xiàn)各種包括技術(shù)和管理等的創(chuàng)新，從而喪失了長(zhǎng)遠(yuǎn)的解決就業(yè)、可持續(xù)減貧和提高效率的可能性。有鑒于此，2017年政府會(huì)積極鼓勵(lì)民資和外資，2016年第四季度的有關(guān)政策出臺(tái)就是跡象。

2.3信息化

（1）公眾參與的前奏——信息公開(kāi)

財(cái)政部牽頭建立了兩年的PPP項(xiàng)目平臺(tái)已初具規(guī)模，而且PPP項(xiàng)目信息公開(kāi)管理辦法（征求意見(jiàn)稿）也已發(fā)布，如果如期正式出臺(tái)，PPP項(xiàng)目相關(guān)的各種信息將公布，對(duì)于公眾參與PPP項(xiàng)目的決策和監(jiān)督打下了扎實(shí)的基礎(chǔ)。

（2）實(shí)證分析的幫手——大數(shù)據(jù)論

隨著國(guó)家戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢(shì)下，大數(shù)據(jù)分析已為各行各業(yè)所開(kāi)始應(yīng)用，PPP領(lǐng)域也不例外。利用爬蟲(chóng)軟件等將網(wǎng)站上的公開(kāi)信息抓取下來(lái)，并建立數(shù)據(jù)庫(kù)后進(jìn)行實(shí)證分析，已成為一種潮流。因此，2017年伴隨著大數(shù)據(jù)應(yīng)用和PPP信息進(jìn)一步公開(kāi)（加上國(guó)家發(fā)展改革委也在積極建立PPP項(xiàng)目庫(kù)），學(xué)術(shù)界的研究和實(shí)務(wù)界的決策將越來(lái)越依賴于大數(shù)據(jù)分析的結(jié)果，也對(duì)研究和決策分析者提出了更高的模型構(gòu)建、理論體系梳理要求。

（3）專(zhuān)業(yè)升級(jí)的利器——模板軟件

業(yè)界流傳著一句話：“2016年的PPP咨詢服務(wù)從藍(lán)海時(shí)代變成了一片紅?！保琍PP的咨詢服務(wù)越來(lái)越顯現(xiàn)出其綜合性和復(fù)雜性，需要用到財(cái)務(wù)、法務(wù)、金融、稅務(wù)、項(xiàng)目管理、行業(yè)技術(shù)、規(guī)劃等幾乎各個(gè)領(lǐng)域的知識(shí)點(diǎn)，對(duì)于人才的復(fù)合性要求也越來(lái)越高。當(dāng)然，目前復(fù)合型人才缺乏的背后，仍舊有我國(guó)對(duì)于知識(shí)和第三方機(jī)構(gòu)生存環(huán)境的重視不夠和咨詢機(jī)構(gòu)不夠?qū)I(yè)等問(wèn)題，當(dāng)然也反映出相關(guān)人士對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)越來(lái)越深入的好現(xiàn)象。為了讓一部分咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)能更集中精力解決PPP中的棘手問(wèn)題，預(yù)計(jì)2017年會(huì)有上心的軟件公司將PPP中一些成熟的要點(diǎn)模板化，就好比買(mǎi)房貸款，簽署的幾十份文件均是銀行系統(tǒng)經(jīng)過(guò)多年摸索并結(jié)合國(guó)際慣例形成的約定俗成的內(nèi)容。

2.4成熟化

（1）交易結(jié)構(gòu)內(nèi)核已成共識(shí)

三年下來(lái)，針對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案和交易結(jié)構(gòu)中的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交等組合形成的投資結(jié)構(gòu)、資本金制度要求下的股權(quán)和債務(wù)資金等形成的融資結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成基本共識(shí)，對(duì)應(yīng)的操作流程、方案文本、合同體系等內(nèi)容也已有基本模式。2017年在進(jìn)一步成熟化的基礎(chǔ)上，等待著更多項(xiàng)目落地的檢驗(yàn)和完善。

同時(shí)，中央與地方的監(jiān)管政策和體系也會(huì)在2017年繼續(xù)完善，例如，財(cái)政部于2016年12月20日印發(fā)了關(guān)于《財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專(zhuān)員辦事處實(shí)施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法》（財(cái)預(yù)[2016]175號(hào)）文件。

（2）交易結(jié)構(gòu)邊界將成焦點(diǎn)

以下與交易結(jié)構(gòu)邊界相關(guān)的要點(diǎn)將會(huì)成為2017年探討熱點(diǎn)：

一是以資產(chǎn)證券化（ABS）等方式實(shí)現(xiàn)的進(jìn)入和退出機(jī)制；

二是圍繞將來(lái)出現(xiàn)各種糾紛情況時(shí)需應(yīng)用的爭(zhēng)議解決機(jī)制；

三是與真正實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資掛鉤的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系建立和金融機(jī)構(gòu)風(fēng)控體系的變化；

四是與未來(lái)項(xiàng)目收益掛鉤的績(jī)效指標(biāo)體系建立，以及其中對(duì)于建設(shè)期金額掛鉤比例的確定；

五是老大難問(wèn)題，即“地方政府不守信用的話，到底該怎么辦？”預(yù)計(jì)2017年會(huì)繼續(xù)針對(duì)地方政府增信等信用體系健全方式進(jìn)行探索，中共中央和國(guó)務(wù)院2016年11月4日發(fā)布的“關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)”和最高人民法院2016年11月28日發(fā)布的“關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用切實(shí)加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)的意見(jiàn)”等就是跡象。筆者估計(jì)，地方政府融資平臺(tái)也會(huì)暗中幫助地方政府，雖然不會(huì)在明處明確認(rèn)可，畢竟二者關(guān)系密切。

（3）金融機(jī)構(gòu)將改變傳統(tǒng)角色

近日，國(guó)家發(fā)展改革委和中國(guó)證監(jiān)會(huì)聯(lián)合公布了《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》，因此，相關(guān)投資者和金融機(jī)構(gòu)2017年必將積極探索PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)證券化，但因ABS對(duì)PPP項(xiàng)目有4個(gè)條件，故從中長(zhǎng)期而言，該文對(duì)多元化PPP融資渠道、發(fā)展二級(jí)金融市場(chǎng)有好處，但就2017年而言，不會(huì)有太多項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)ABS。

另外一個(gè)與金融機(jī)構(gòu)相關(guān)的趨勢(shì)是，由于宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不好，過(guò)去躺著掙錢(qián)的日子大不如前，加上政府政策的放寬，PPP的投資主體會(huì)呈現(xiàn)多元化，改變過(guò)去“工程企業(yè)+基金”主導(dǎo)PPP投資的做法，金融機(jī)構(gòu)除了參股和放貸，也會(huì)開(kāi)始探索像西方國(guó)家一樣去主導(dǎo)PPP投資并承擔(dān)一些風(fēng)險(xiǎn)，2016年金融機(jī)構(gòu)中標(biāo)貴陽(yáng)地鐵和杭紹臺(tái)高鐵等重大PPP項(xiàng)目就是一個(gè)跡象。

2.5兩極化

由于篇幅所限，本文探討的兩極化沒(méi)法考慮行業(yè)差異（這需要單獨(dú)再寫(xiě)一篇），只能籠統(tǒng)地指項(xiàng)目本身由于前期PPP方案策劃的周全性和合同的執(zhí)行性，導(dǎo)致后續(xù)出現(xiàn)的抑或順利執(zhí)行，抑或出現(xiàn)糾紛甚至需要爭(zhēng)議解決。

（1）順利進(jìn)行、成為示范

以財(cái)政部推出的三批近800個(gè)示范項(xiàng)目為代表，2017年仍舊會(huì)看見(jiàn)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目順利進(jìn)行，當(dāng)然也會(huì)出現(xiàn)坎坷。不過(guò)現(xiàn)在要下定論，判定項(xiàng)目是否成功，還為時(shí)尚早，就像常說(shuō)的，“PPP不是一場(chǎng)婚禮，而是一樁婚姻”，得過(guò)一段日子才知道。

（2）出現(xiàn)糾紛、中途夭折

地方政府方面，對(duì)PPP推廣不積極的地方政府(多數(shù)是有錢(qián)的一線城市)依舊不積極，對(duì)PPP推廣較積極的地方政府中則有些已接近甚至達(dá)到一般公共開(kāi)支10%的財(cái)政承受力上限，加上過(guò)去兩三年已落地項(xiàng)目很多開(kāi)始進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，有些問(wèn)題會(huì)逐步顯現(xiàn)。2017年，一些律師和咨詢機(jī)構(gòu)將會(huì)開(kāi)始參與過(guò)去不規(guī)范或合同不完善PPP項(xiàng)目的爭(zhēng)議解決，個(gè)別項(xiàng)目甚至?xí)崆柏舱郏€有一些項(xiàng)目即使簽訂了合同，也可能難以落地。

（3）探索新地、政策先行

2016年特別是下半年以來(lái)，國(guó)家發(fā)展改革委或財(cái)政部與各部委聯(lián)合發(fā)布行業(yè)PPP政策的現(xiàn)象越來(lái)越多，如國(guó)家發(fā)展改革委和交通運(yùn)輸部剛剛聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好收費(fèi)公路政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目前期工作的通知》（發(fā)改辦基礎(chǔ)[2016]2851號(hào)），國(guó)家發(fā)展改革委和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2016]2574號(hào)），國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家旅游局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于實(shí)施旅游休閑重大工程的通知》（發(fā)改社會(huì)[2016]2550號(hào)），住建部、國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)土資源部和環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市生活垃圾焚燒處理工作的意見(jiàn)》（建成[2016]227號(hào)）等等，這些領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目會(huì)在2017年被更多地關(guān)注和論證，進(jìn)展順利的項(xiàng)目也會(huì)在2017年落地。

三、結(jié)語(yǔ)

以上“五化”趨勢(shì)是趕在年關(guān)對(duì)2017年P(guān)PP發(fā)展的展望，其最終實(shí)現(xiàn)的程度還取決于以后的各干系人包括政府各層級(jí)各部門(mén)的配合，因此，“五化”趨勢(shì)也包含對(duì)更遠(yuǎn)未來(lái)我國(guó)PPP的發(fā)展。就像筆者常提到的“PPP婚姻論”，在漫長(zhǎng)的婚姻里，快樂(lè)與痛苦、和諧與爭(zhēng)吵都會(huì)存在；PPP不是詩(shī)詞歌賦琴棋書(shū)畫(huà)，而是柴米油鹽醬醋茶糖。讓我們少一些過(guò)高期望、多一些平常心去看待PPP，不忘初心，為共同打造健康可持續(xù)的PPP事業(yè)而共同努力。