2017年1月19日下午，北京市律師協(xié)會(huì)會(huì)議室。

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主持人(鄭春賢)：剛才周主任表示在目前中國(guó)PPP項(xiàng)目既要抓民間資本介入，又要規(guī)范法律問(wèn)題的兩難困境下，由一個(gè)律師機(jī)構(gòu)或者一個(gè)民營(yíng)的機(jī)構(gòu)來(lái)推動(dòng)這項(xiàng)事情的發(fā)展具有重大的意義。同時(shí)周主任從自身角度對(duì)中國(guó)的PPP乃至世界的PPP問(wèn)題發(fā)表了重要的講話，其中也看出周主任對(duì)中國(guó)的PPP以及中國(guó)的律師是充滿了感情，也對(duì)我們律師隊(duì)伍提出了希望，讓我們?cè)俅胃兄x周主任。

第二位專家有請(qǐng)清華大學(xué)教授，清華大學(xué)PPP研究中心首席專家，中國(guó)PPP法起草小組核心成員王守清教授，有請(qǐng)。

王守清：謝謝各位，先糾正一個(gè)事情，我的頭銜第三個(gè)不要用了，如果要用，就說(shuō)具體點(diǎn)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》（征求意見(jiàn)稿）核心起草成員。我很高興參加這個(gè)會(huì)議，為什么，一是因?yàn)檫^(guò)去我一直說(shuō)，在PPP領(lǐng)域真正中立的可能只有三種人，一是學(xué)者，二是律師，三是咨詢。經(jīng)過(guò)這一輪力推PPP，我發(fā)現(xiàn)只有不做咨詢的學(xué)者才是真正中立的；做咨詢的律師也是基本中立的。律師的主要作用，第一是保證PPP交易合規(guī)，符合各種法規(guī)政策，這是合格PPP律師的底線；第二是盡量體現(xiàn)公平，因?yàn)樗械娘L(fēng)險(xiǎn)都靠合同，律師在做最后的把關(guān)，這是專業(yè)性；第三還要考慮點(diǎn)情懷，考慮可持續(xù)性和導(dǎo)向性，因此，律師不僅在項(xiàng)目前期把關(guān)合同，還應(yīng)在后期幫助監(jiān)管和履約，同時(shí)去影響甚至引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展，這是好律師應(yīng)追求的。

   今天12個(gè)專家的12個(gè)題目非常好，但是課題組長(zhǎng)薛律師給的時(shí)間太少了，一人8分鐘，每個(gè)人的問(wèn)題談的都非常具體，談解決方案的時(shí)候我也想知道律師的看法是什么，但因時(shí)間不夠沒(méi)有講透。

   因?yàn)闀r(shí)間有限，我只能挑一些我覺(jué)得重要的做一些回應(yīng)，2014年我參與特許經(jīng)營(yíng)立法，過(guò)去幾年也參與了很多部委相關(guān)的研討，有些可能是今天律師在研討過(guò)程中不太了解的。

   第一個(gè)是社會(huì)資本發(fā)起PPP項(xiàng)目，立法的時(shí)候?qū)ｉT討論過(guò)這個(gè)問(wèn)題，在征求意見(jiàn)稿里面有寫基本原則，后來(lái)沒(méi)有公布：企業(yè)可以主動(dòng)發(fā)起，這個(gè)發(fā)起是兩方面的，一個(gè)是項(xiàng)目發(fā)起，這個(gè)項(xiàng)目要做，政府沒(méi)想到你想到了；第二你建議做項(xiàng)目的方案是什么，這個(gè)也算發(fā)起。但是發(fā)起后并不是政府一定要接受，如果政府沒(méi)有接受，企業(yè)白發(fā)起了。如果政府接受了，并不是說(shuō)發(fā)起企業(yè)就中標(biāo)，還必須按照法律法規(guī)走招投標(biāo)程序，但政府會(huì)給補(bǔ)償，補(bǔ)償方式當(dāng)初定了三條，第一就是看你做這些發(fā)起的事情花了多少錢，政府給你補(bǔ)償大部分（不是全部）成本。第二就是給你同等條件下的優(yōu)先中標(biāo)，剛才高磊也提到過(guò)。第三就是老外叫的“瑞士挑戰(zhàn)法”，意思是政府接受了你的發(fā)起，并不是說(shuō)你中標(biāo)，但會(huì)給你最后一個(gè)機(jī)會(huì)，例如，按你發(fā)起的方案招投標(biāo)，如果你報(bào)的價(jià)是100億，其他競(jìng)爭(zhēng)者報(bào)價(jià)90億，政府問(wèn)你90億干不干，如果干，項(xiàng)目就歸你了，如果你不干，那是那家公司中標(biāo)，而你可能沒(méi)有任何補(bǔ)償。

   第二個(gè)是投資者跟政府簽個(gè)框架協(xié)議的事也可以告訴大家，上周日和本周一，我參加了發(fā)改委PPP示范項(xiàng)目評(píng)選（結(jié)果公布可能是今年年中或下半年），很多項(xiàng)目涉及這個(gè)問(wèn)題。經(jīng)過(guò)評(píng)審專家研討，共識(shí)是，只要同時(shí)符合下列條件的項(xiàng)目都沒(méi)入選：1）競(jìng)爭(zhēng)性磋商的，2）工程公司中標(biāo)的，3）政府支付為主的，4）支付與績(jī)效關(guān)聯(lián)不大的。這幾條不是評(píng)判項(xiàng)目合規(guī)不合規(guī)，只是評(píng)判項(xiàng)目的導(dǎo)向性好不好，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中這種項(xiàng)目太多了，多數(shù)的央企國(guó)企在地方上跟政府都是用這種方式先拿項(xiàng)目再補(bǔ)程序的，故作為律師要注意。平時(shí)講課我也講，可以打擦邊球，但是你要有對(duì)將來(lái)有個(gè)判斷，可以打現(xiàn)在是擦邊球，將來(lái)會(huì)合法的，不要去打現(xiàn)在是擦邊球，將來(lái)會(huì)被清理整頓的，這就要求律師不能光學(xué)國(guó)內(nèi)的，一定要學(xué)理論，理論就是全世界所有的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的提煉，也要看國(guó)際多邊機(jī)構(gòu)的東西，這樣可以了解趨勢(shì)。不能光看我國(guó)現(xiàn)在這一步，還要知道將來(lái)怎么發(fā)展。

   第三是主體問(wèn)題。首先是投資者，這是中國(guó)和國(guó)外最大的區(qū)別。，因?yàn)槲鞣絿?guó)家PPP中的第二個(gè)就是私，而中國(guó)這幾年都是央企國(guó)企在主導(dǎo)，雖然鼓勵(lì)民企，但現(xiàn)在做PPP的民企有兩大特點(diǎn)，第一是上市公司，用的別人的錢，可能他做PPP的目的更多的是為了把股價(jià)往上炒。第二是有的民營(yíng)企業(yè)確實(shí)很厲害，真有央企國(guó)企不具備的優(yōu)勢(shì)。如央企國(guó)企主要是做重資產(chǎn)項(xiàng)目，民企主要是做輕資產(chǎn)，但運(yùn)營(yíng)要求特別高的，像污水處理、垃圾處理。像地鐵、綜合管廊民企現(xiàn)在想做也難，當(dāng)然個(gè)別特大民企是有可能的。所以公和私是目前我國(guó)一個(gè)頭疼的問(wèn)題。立法時(shí)討論了這個(gè)問(wèn)題，在中國(guó)如果不讓央企國(guó)企做PPP，顯然不符合中國(guó)國(guó)情，但是如果不對(duì)央企和國(guó)企增加限制，就會(huì)出現(xiàn)我們今天的結(jié)果。財(cái)政部雖然對(duì)國(guó)企央企有限制，但是限制不夠。央企國(guó)企用的是老百姓的錢；而且央企國(guó)企很難倒閉（只能被其它央企國(guó)企合并）的，即使倒閉，也是老百姓的錢；加上對(duì)高管任期內(nèi)的評(píng)估，就可能會(huì)造成為拿短期業(yè)績(jī)而惡性競(jìng)爭(zhēng)，但不太考慮長(zhǎng)期。然后是政府的主體，征求意見(jiàn)稿沒(méi)有公布之前一直用的是“縣級(jí)”，公布后是“各級(jí)”，但要注意內(nèi)涵：該政府有沒(méi)有獨(dú)立財(cái)政權(quán)，如果需要政府支付或補(bǔ)貼，又涉及有沒(méi)有人大的問(wèn)題；還有政府的信用的問(wèn)題，級(jí)別越低信用越差。你到村里鎮(zhèn)里試一試做PPP？第三是政府主體的合規(guī)性，財(cái)政部和發(fā)改委的文件說(shuō)必須是政府部門或者政府指定的事業(yè)單位，而城投公司平臺(tái)公司也是企業(yè)法人，跟投資者是一樣的，可能就有合規(guī)性問(wèn)題，但是現(xiàn)實(shí)中就有這么做的，也拿到了政府授權(quán)，值得你們律師研究。2015年京投獲得北京市政府ABO，大家還在討論是不是PPP。其實(shí)不用討論了，就是類似于父親讓兒子去經(jīng)營(yíng)一個(gè)商鋪，兒子做不下去了，父親能不管么？今天上午還有人微博里問(wèn)我一個(gè)問(wèn)題：國(guó)家電網(wǎng)到底是第一個(gè)P還是第二個(gè)P，我只能這么回答，因?yàn)閲?guó)家電網(wǎng)是壟斷的，如果搞一個(gè)獨(dú)立的電廠場(chǎng)（IPP），國(guó)家電網(wǎng)代表政府是購(gòu)電方，則是第一個(gè)P。國(guó)家電網(wǎng)也可以去投資電廠，它就是第二個(gè)P。這些細(xì)節(jié)其實(shí)就是概念理解和邏輯的問(wèn)題，所以我經(jīng)常跟律師說(shuō)，雖然我不是律師，但是因?yàn)閷?duì)國(guó)內(nèi)外PPP理論和現(xiàn)實(shí)了解非常透，有時(shí)候可以預(yù)期中央下一個(gè)文件會(huì)寫什么，當(dāng)然，這有吹牛的成分，呵呵。另外，中央出一個(gè)文件，我大概瀏覽一遍我就記住要點(diǎn)，能跟企業(yè)說(shuō)，當(dāng)然，我也跟他們說(shuō)，細(xì)節(jié)去找律師，我一直提醒他們，不要舍不得花錢請(qǐng)律師，特別是不懂第一第二個(gè)項(xiàng)目，懂行的律師是非常專業(yè)的，而且關(guān)注細(xì)節(jié)。順便提一下，中國(guó)還有個(gè)文化是事前不舍得花前找律師，事后舍得花錢，所以你們說(shuō)將來(lái)三年五年會(huì)有大量的問(wèn)題，的確。去年就有律師告訴我開(kāi)始幫企業(yè)打PPP官司掙錢了。也有律師問(wèn)我，第一輪PPP熱潮我沒(méi)有關(guān)注，沒(méi)有掙到錢，我還有沒(méi)有機(jī)會(huì)？我說(shuō)有機(jī)會(huì)，你可以掙第二輪的錢。剛才在休息室我也說(shuō)了，過(guò)去三年P(guān)PP有點(diǎn)過(guò)火，蘿卜快了不洗泥，很多做得不規(guī)范、合同簽得不好，雖然2016年好了很多，但過(guò)幾年的確會(huì)開(kāi)始有履約爭(zhēng)議問(wèn)題，需要律師幫忙解決。特別是很多小地方（其實(shí)也有些大城市），很多官員對(duì)PPP的理解是錯(cuò)誤的，至少與中央意圖差距很遠(yuǎn)。一個(gè)例子是某大城市一個(gè)國(guó)企在另一個(gè)大城市中標(biāo)一個(gè)PPP大項(xiàng)目，應(yīng)該是該國(guó)企做業(yè)主成立項(xiàng)目公司管項(xiàng)目，但是因?yàn)楹贤袥](méi)談那么細(xì)，政府原來(lái)成立的指揮部200人，什么都想管，那個(gè)國(guó)企老總看著我苦笑，這個(gè)項(xiàng)目變成兩個(gè)業(yè)主了。但研討時(shí)，地方政府官員頂了我一句話，他說(shuō)如果按照你說(shuō)的這種政府主要關(guān)注結(jié)果，不用太多干涉過(guò)程，那我這200人喝西北風(fēng)??？我也覺(jué)得他說(shuō)的也有道理，要考慮現(xiàn)實(shí)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，會(huì)慢慢改變的。因?yàn)檎琴I產(chǎn)品和服務(wù)，不是買設(shè)施，而投資和貸款是企業(yè)出的，只要合同規(guī)范、政府和社會(huì)監(jiān)管產(chǎn)品/服務(wù)/價(jià)格等到位，企業(yè)也不敢亂來(lái)，剛才也有律師提到這個(gè)問(wèn)題。這些疑慮其實(shí)就是地方?jīng)]有理解PPP精髓，也沒(méi)有理解PPP中央戰(zhàn)略，管理體制改革、發(fā)揮市場(chǎng)力量、提高效率等，逐步發(fā)展成小政府大社會(huì)。這就是為什么中央說(shuō)，PPP是一個(gè)國(guó)家層面的治理，而以前大家更多是理解成項(xiàng)目層面的治理、行業(yè)層面的治理。因此，大家要有戰(zhàn)略意識(shí)，戰(zhàn)略PPP非常很火，但要理性，今年就會(huì)更理性，理性的律師提供的服務(wù)就是理性的。如果你做的不好，名聲就毀掉了。特別是去年財(cái)政部搞的PPP信息公開(kāi)管理辦法征求意見(jiàn)稿，已經(jīng)研討兩輪了，如果公開(kāi)了，以后相關(guān)信息都公開(kāi)，大家更得注意規(guī)范。這個(gè)文件只強(qiáng)調(diào)兩樣?xùn)|西不公布，一個(gè)是涉及到企業(yè)的專利，二是涉及到國(guó)家安全。

第四是爭(zhēng)議問(wèn)題。如果政府違約，企業(yè)怎么辦？我同意可以增加一種可能更有效且有效率的方式，即仲裁，所以上海仲裁委也在推動(dòng)這件事情。12月2號(hào)在廈門的建筑高峰會(huì)上我也講這個(gè)事，剛才也有人提到有點(diǎn)像FIDIC一樣，發(fā)現(xiàn)建筑業(yè)爭(zhēng)議打官司成本太高、時(shí)間太長(zhǎng)，可能對(duì)任何一方都是災(zāi)難。采用仲裁方式比較好，甲方負(fù)責(zé)找一個(gè)，乙方負(fù)責(zé)找一個(gè)，不需要跟對(duì)方商量，但是第三個(gè)人任何一方都可以提出，但是對(duì)方必須同意，由這三個(gè)人做出一個(gè)爭(zhēng)議或仲裁的結(jié)果。這個(gè)在PPP爭(zhēng)議中可以借鑒，但PPP項(xiàng)目復(fù)雜，如果三個(gè)人不行那就多加幾個(gè)人，比如說(shuō)多加一個(gè)政府的，多加一個(gè)企業(yè)的，因?yàn)樯婕暗浇鹑诙嗉右粋€(gè)金融的，六個(gè)人不是單數(shù)，則再加一個(gè)學(xué)術(shù)或技術(shù)或財(cái)務(wù)的。因此，搞仲裁的張鵬等就真的一直有飯吃了，我們可以大家一起推動(dòng)。

其實(shí)我再講一兩個(gè)小時(shí)也行，還是控制時(shí)間，不多說(shuō)了。先回答趙亞春的問(wèn)題，我曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，真正靠智力吃飯的人是律師、學(xué)者、咨詢等，但定價(jià)不是靠時(shí)間和工作量，而是不可替代性。你想做到全國(guó)的不可替代性很難，但是首先第一步我做到比如說(shuō)盈科北京事務(wù)所在PPP方面具有不可替代性，你就有地位定價(jià)了；或者做到在軌道PPP方面具有不可替代性，基本上這個(gè)價(jià)格就是你定了。這就是我們奮斗的目標(biāo)。其他方面我不懂，但吹個(gè)牛，學(xué)術(shù)界講PPP培訓(xùn)課，我過(guò)去二十多年就一直在努力，爭(zhēng)取不可替代性，我就這個(gè)價(jià)，你愿意，我就去，你不愿意，我不不去，正好年紀(jì)大了，我也想保重身體，呵呵。

回答魏律師的第一個(gè)問(wèn)題。采購(gòu)時(shí)沒(méi)有批復(fù)預(yù)算就兩標(biāo)并一標(biāo)，就目前的法律法規(guī)政策，如果說(shuō)違法又有點(diǎn)問(wèn)題，但是2016年發(fā)改委和財(cái)政部的32號(hào)文出來(lái)以后，還有財(cái)政部的47號(hào)文基本上明確了，規(guī)劃、可研獲準(zhǔn)、項(xiàng)目立項(xiàng)后才考慮是否PPP，因此，至少在6+1類傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施，作為律師必須嚴(yán)格盡量按照這要求走。另外，如果沒(méi)有可研、沒(méi)有初步設(shè)計(jì)、沒(méi)有預(yù)算，就沒(méi)有參數(shù)，你沒(méi)有參數(shù)怎么去做物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受力評(píng)估？這是常識(shí)和邏輯的問(wèn)題，如果你作為律師了解這個(gè)邏輯，可以有兩個(gè)層面的追求，因?yàn)橛械目蛻艟褪沁@么刁鉆，就要這么干，你只能告訴他合規(guī)性要求，決定權(quán)在他，這樣就體現(xiàn)律師的水平不是太低，即使公布之后也不會(huì)被罵。但是如果想做更好的律師，要提高一級(jí)，跟他講道理，跟他解釋為什么不能這么做，也許當(dāng)時(shí)他還是不接受你的看法，或者接受了但心里不痛快，但以后他還是會(huì)覺(jué)得你水平高，你看的長(zhǎng)遠(yuǎn)。上述也就算間接回答你的問(wèn)題了，沒(méi)有批復(fù)預(yù)算，兩標(biāo)并一標(biāo)最好不要去干。

第二個(gè)問(wèn)題，補(bǔ)貼是給社會(huì)資本還是補(bǔ)貼給項(xiàng)目公司。如果你懂財(cái)務(wù)，那么兩種方式，目前的法規(guī)政策沒(méi)有說(shuō)不可以，也沒(méi)有說(shuō)必須用哪一種，你主要應(yīng)考慮采用什么樣的財(cái)務(wù)模型，兩種都可以，比較各種財(cái)務(wù)模型后把優(yōu)缺點(diǎn)告訴地方政府，由地方政府去決定，主要是涉及交稅多少。有時(shí)補(bǔ)貼的錢來(lái)自于中央或省里，他們對(duì)資金使用有規(guī)定，不能直接補(bǔ)貼給社會(huì)資本，只能補(bǔ)貼給政府。還可以考慮第三種模型，這個(gè)項(xiàng)目算下來(lái)能收回多少錢，要補(bǔ)的那塊切出來(lái)，例如，一個(gè)項(xiàng)目100億，投資者30年運(yùn)營(yíng)能收回30億，那70億就是政府補(bǔ)貼，那就當(dāng)成是30億的項(xiàng)目去做。地鐵四號(hào)線就是這樣的思路，因?yàn)檎{(diào)研發(fā)現(xiàn)，地鐵運(yùn)營(yíng)就只能收回30%，那么把項(xiàng)目分成A和B兩部分，A部分那用傳統(tǒng)模式，B部分做PPP。明白這些東西之后馬上就能提出創(chuàng)造性的做法。實(shí)際上我沒(méi)有直接回答你的問(wèn)題，但是你現(xiàn)在英國(guó)知道我說(shuō)的思路是什么。

第三個(gè)問(wèn)題是資產(chǎn)證券化會(huì)不會(huì)增進(jìn)促進(jìn)PPP更規(guī)范，更具有流動(dòng)性，這是肯定的，但是我對(duì)中國(guó)目前的金融體系沒(méi)有很強(qiáng)的信心，對(duì)中國(guó)的金融監(jiān)管體系也沒(méi)有很強(qiáng)信心。這次PPP資產(chǎn)證券化政策出來(lái)以后各界都是一片叫好，唯獨(dú)只有學(xué)術(shù)界發(fā)表的觀點(diǎn)比較理性，因?yàn)槲一就膺@樣的說(shuō)法，在金融體現(xiàn)不成熟特別是監(jiān)管體系不健全的國(guó)家，所謂金融創(chuàng)新都是聰明人，利用制度的不完善和信息不對(duì)稱和不聰明人的貪婪做的擊鼓傳花，很容易出問(wèn)題。幸好這個(gè)政策對(duì)適用于ABS的PPP項(xiàng)目有四個(gè)前置條件，如果這些條件有一個(gè)不符合，就有可能出問(wèn)題，如果四個(gè)都做好了那就沒(méi)有問(wèn)題的，甚至可以倒逼各方更規(guī)范地做PPP，也更具有流動(dòng)性。

時(shí)間到了，我就先講這些。謝謝大家！

鄭春賢：高手就是高手，大家都看在眼里，王教授對(duì)中國(guó)的PPP，可以說(shuō)是動(dòng)若觀火、明察秋毫，摟一眼就盡收心底。王教授對(duì)律師的發(fā)言做了重點(diǎn)點(diǎn)評(píng)，另外指出了律師參加PPP項(xiàng)目的作用，認(rèn)為律師在PPP項(xiàng)目中的作用是貫穿始終的，無(wú)論是前期的項(xiàng)目合規(guī)、合同簽訂和風(fēng)險(xiǎn)防范，還是后期的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、履約和監(jiān)管都離不開(kāi)律師的參與。王教授同時(shí)為我們律師參與PPP指明了方向，也就是我們律師一方面要參加PPP實(shí)踐，另一方面也要學(xué)習(xí)PPP的理論，我們律師應(yīng)該要以更熱烈的掌聲感謝王教授。