根據(jù)財政部建立的政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺及項目庫統(tǒng)計數(shù)據(jù)，自2014年初推廣PPP模式以來，截至2016年9月末，按照要求審核納入PPP綜合信息平臺項目庫的項目10,471個，總投資額12.46萬億元，其中執(zhí)行階段項目共946個，總投資額達1.56萬億元；財政部示范項目232個（不含第三批），總投資額7,866.3億元，其中執(zhí)行階段項目128個，總投資額3,456億元。相比我國過去30多年的PPP實踐探索成果來看，這三年的PPP發(fā)展可謂是盛況空前。

再對比國際上其他國家，如新加坡2004年以來13個PPP項目、加拿大1991年至今237個PPP項目（1000億加幣）、澳大利亞2005年以來不到100個PPP項目、英國迄今為止722個PFI（PPP）項目（577億英鎊） ，我國這三年的PPP發(fā)展不僅速度非常快、項目數(shù)量非常多，還幾乎覆蓋所有基礎設施和公用事業(yè)行業(yè)以及全國大陸絕大部分省市（除西藏）。

在我國PPP快速發(fā)展的這三年里，PPP帶給各行各業(yè)的思考和爭議也不少，有關我國PPP的應用是否科學合理、是否提高效率、是否可持續(xù)等出現(xiàn)了大量的研討性活動和文章，PPP成為熱議話題，很多人對PPP的發(fā)展和規(guī)范應用做了很多工作和貢獻，暫且不表。本文僅從PPP的6個干系人（Six Partners，以下簡稱6P）的角度，管窺中國PPP發(fā)展這三年。

6P發(fā)展現(xiàn)狀

6P在PPP項目中的關系如圖1所示，他們之間的初步排序和關系也在圖中體現(xiàn)，但受限于篇幅，本文并沒有對他們之間的排序和關系進行進一步分析和驗證。下文將分別分析P1~P6這三年在中國的發(fā)展情況。

政府方（P1）

政府方是中國PPP項目中當仁不讓的第一主角，其中國家發(fā)展改革委和財政部是這三年里PPP發(fā)展進程中最活躍的兩大部委。

2014年初，財政部針對PPP采取了一系列創(chuàng)新性舉措，包括建立組織機構（PPP領導工作小組、PPP處、PPP中心等）、發(fā)布政策文件（財金[2014]76號、113號、156號，[2015]21號、57號、166號、167號，[2016]32號、90號、91號、92號，財庫[2014]214號、215號等）、提出PPP兩個論證（物有所值評價、財政承受能力論證）、推出PPP項目綜合信息平臺（示范項目、全國項目庫等），不僅如此，財政體系自上而下的PPP改革推動迅速形成規(guī)模，地方政府陸續(xù)組建地方PPP中心，發(fā)布地方PPP政策，建立地方PPP項目庫等。

2014年起，國家發(fā)展改革委有關PPP（特許經營）推廣的一系列工作也在進行，包括2月啟動“基礎設施和公用事業(yè)特許經營法”立法并于5月發(fā)布了征求意見稿（奠定了后來國務院轉發(fā)6個部委聯(lián)合發(fā)布的國務院2015年第25號令的基礎，成為至今層級最高的文件），建立PPP項目推介庫、發(fā)布發(fā)改投資[2014]2724號（附通用合同指南）等文件、聯(lián)合地方政府特別是國開行和農發(fā)行等金融機構開展PPP項目推介和優(yōu)惠貸款等活動。到2016年，發(fā)展改革委分別于1月與聯(lián)合國歐經會PPP中心簽署備忘錄、4月與保監(jiān)會和清華大學聯(lián)合發(fā)起成立清華大學PPP研究中心（兼聯(lián)合國歐經會PPP中國中心職能）。同時強化了PPP推廣，包括重啟特許經營立法、支持清華大學PPP研究中心舉辦青島中國PPP論壇、深圳國際PPP培訓、組建發(fā)展改革委PPP專家?guī)臁l(fā)布更多政策文件（如發(fā)改投資[2016]1744號、2213號）等，為傳統(tǒng)基礎設施（6+1類工程）推廣PPP模式，以及地方發(fā)改系統(tǒng)應用PPP起到了重要的引導作用。

有關PPP（特許經營）的立法工作在2016年7月也迎來重大改變，隨著李克強總理的一錘定音，立法工作改由國務院法制辦統(tǒng)一主導，財政部和發(fā)展改革委則由原來的PPP法和特許經營法的各自主導方轉變?yōu)閰⑴c方。因PPP（特許經營）立法工作涉及的項目投資規(guī)模大、適用領域廣、合作周期長，參與主體、利益關系和風險也相對復雜，由法制辦牽頭統(tǒng)一推進兩法合一的立法工作，一方面可以釋放政府穩(wěn)定政策、保障參與各方的合法權益等的信號，也可以防止兩部委各自立法可能帶來的問題。

政府方為中國PPP這三年的發(fā)展做出了不可替代的貢獻，只有政府部門能做到這么快速、廣泛地推廣PPP和引導相應改革，快速建立起PPP的理論認知、制度體系、監(jiān)管機制等，并促進地方政府PPP相關的能力建設，形成PPP實踐中政府規(guī)制的初步體系。然而，諸如地方政府履約機制、收益和風險動態(tài)調節(jié)機制、爭議解決和法律救濟機制、投資人進入和退出機制、信息透明和公眾參與機制等問題，還需要政府方各部委之間、央地之間合力配合，進一步探索解決。此外，PPP這三年暴露出來的中央改革與地方出發(fā)點差異、地域之間的發(fā)展和認知差異等問題，為政府方下一步推動PPP提出了更復雜的課題。

投資人（P2）

PPP模式的第二個P在英文原文中是private，翻譯成中文是私企或民企（含外資在中國設立的企業(yè)），然而中國作為第二個P的投資人不僅僅局限于私企，反而更多是央企或地方國企參與。為了反映這些現(xiàn)實，2014年以來我國政策文件都把PPP翻譯成“政府和社會資本合作”。雖然“社會資本”一詞原來是相對于傳統(tǒng)的生產因素（如物質資本、勞動、人力資本、技術水平等），用于解釋信任、規(guī)范和社會網絡等因素對經濟增長的影響程度的一個經濟變量 ，但為了更好地解釋第二個P，我國政策文件對“社會資本”一詞賦予了更多的內涵，指社會資本方，不過本文仍用投資人來代表P2，應該更準確。

2014年以來，參與PPP項目的投資人類型主要包括工程公司、運營企業(yè)、基金公司、信托公司等，其中有些還是上市公司；從所有制性質來看，占全國企業(yè)數(shù)量僅2%的國企（含央企和地方國企）參與了60%的PPP項目，因此存在民企、外企難進入的現(xiàn)象。

現(xiàn)階段參與PPP項目大部分是國企的原因有兩點，一是PPP適用的領域越來越廣，原本屬于政府傳統(tǒng)模式投資（含融資平臺投資）或國企壟斷的行業(yè)，現(xiàn)在大部分已開放探索PPP模式，因此，相對資本規(guī)模相對更大、建設和運營經驗積累相對時間更長、資源關系更強、信用更佳的國企來說，非國企進入門檻較高，而國企參與PPP項目相對更有優(yōu)勢；二是地方政府選擇社會資本合作伙伴時，也本能地認為與國企合作風險和責任更小，目標也更容易達成一致，使得非國企進入障礙更大。

然而，國企能否在PPP項目中一直堅挺至項目合作期結束、是否會在中途退出等問題值得現(xiàn)在開始深思和提前準備。一個明顯的結論是，如果國企仍然是PPP項目的主要投資人，仍然由國企和地方政府合作，那么國企改革的成敗就決定了PPP推廣的成敗，也就是說，需要跟蹤國企參與的PPP項目是否相對傳統(tǒng)政府投資模式提高了效率和服務水平、節(jié)約了成本。當然，只有民企參與的PPP項目效率也不一定會提高，美國、英國等發(fā)達國家均已有類似統(tǒng)計結論。因此，初步判斷，未來可持續(xù)的中國PPP項目應該是實現(xiàn)部分國企退出、非國企進入，并形成國企帶動非國企、國企與非國企合作的現(xiàn)象，發(fā)揮資本運作、建設運營管理、資產保值增值等綜合優(yōu)勢。

與此同時，各個行業(yè)也呈現(xiàn)出競爭差異，例如，在市政工程、環(huán)境保護等應用PPP歷史相對較長的領域，投資人競爭激烈，且主要以資本競爭為主，尚未形成技術優(yōu)勢和壁壘，甚至出現(xiàn)低價搶占市場的惡意競爭現(xiàn)象；而在軌道交通、片區(qū)開發(fā)等相對復雜的領域，投資人競爭正日趨激烈，但由于總投資規(guī)模相對較大、運營經驗要求高，尚未形成充分競爭的局面，而且主要以過去在這些領域參與施工或工程總承包的大型建筑央企或地方國企，聯(lián)合在某地運營維護該類設施許多年的地方國企或融資平臺，組成的投資人聯(lián)合體為主要競爭主體；在綜合管廊、海綿城市、智慧城市等新興領域，投資人正躍躍欲試，希望通過搶占先機來獲得某一新領域的強勢地位。

此外，關于PPP項目的投資回報率也是這三年來熱議的話題之一，隨著利率市場化、人民幣加速貶值等現(xiàn)象的出現(xiàn)，這幾年PPP項目的投資回報率一直在下降，然而，合理的投資回報率空間到底應是多少，這樣的問題目前并沒有明確答案，主要是PPP項目尚沒有形成系統(tǒng)的風險定價及項目評級體系。而且，關于投資回報率的測算方式也成了這幾年實踐發(fā)展中的一個重要技術性問題，例如關于選取靜態(tài)指標還是動態(tài)指標是一個熱議話題，關于該測算全投資還是資本金（股權）的回報也是備受關注的話題。

金融機構（P3）

這三年來，金融機構作為PPP項目的資金提供方備受關注，“巧婦難為無米之炊”，沒有貸款的PPP項目如空中樓閣般無法落地。各類希望做施工承包、運營管理、原材料或設備供應、資本上市的機構，也紛紛把希望寄托在金融機構供給資金這一環(huán)上。

由于市場利率化導致金融機構投資回報水平下降，且金融機構近幾年競爭趨于激烈，銀行（含政策銀行與商業(yè)銀行）、保險、證券、信托等機構都對PPP項目關注有加，各自探索合適的參與路徑。然而俗話說“誰先出手誰就輸了”，所以金融機構對PPP的關注還處于紙上談兵，僅有少量的實踐。但從另一個角度看，也幸好是金融機構銀根緊縮，否則PPP項目帶來的債務風險將會快速積累并爆發(fā)。而且，由于我國金融機構風控政策的存在且沒有改變，其人才結構和知識對于PPP這類新生事物尚沒有項目和風險評估等經驗，導致出現(xiàn)了項目多、資金多但落地難的現(xiàn)象。

這三年來，以施工單位為首的投資人很希望金融機構成為PPP項目的真股投資人（即P2），但是以金融機構作為真股投資的PPP案例還非常少。當然，這一大原因是《商業(yè)銀行法》對絕大多數(shù)商業(yè)銀行直接投資的限制。但即使沒有這種限制，金融機構對PPP項目審批、建設、運營等風險的未知，是他們不愿意大量投資PPP項目的主要原因之一，而PPP項目周期長、投資回報低等因素也是制約金融機構投資PPP的主要障礙。

不僅如此，金融機構作為債權、夾層資金參與PPP項目的難度也不小，一方面是已經提到的PPP項目相對他們來說是新生事物，另一方面是因為融資主體——項目公司的風險評估不穩(wěn)定所致，因此銀行貸款仍是PPP項目主要的融資方式，而未來可能會在PPP產業(yè)基金、PPP項目收益?zhèn)?、PPP險資投資計劃、PPP資產證券化（ABS）等方面探索創(chuàng)新的融資品種，隨之需要改革的是針對基礎設施和公用事業(yè)領域的風險評估體系，以及金融機構對基礎設施和公用事業(yè)領域資產的特殊權限（比如直接介入權等）。

承包單位（P4）

本文將項目公司設立后，承包項目公司對外委托的各項執(zhí)行業(yè)務的單位統(tǒng)稱為P4，它包括施工單位、設備供應單位、監(jiān)理單位、保險公司、運營單位等。其中，施工單位、設備供應單位、運營單位等會因希望獲得業(yè)務而可能成為P2（投資人），因此他們在同一個PPP項目中具有雙重身份，但具體承擔主體和職責又有顯著差異，這在過去幾十年國內外的PPP實踐中都很常見。過去三年間，項目規(guī)模較大的PPP項目，基本上都是工程公司和基金（含政府主導的基金和純產業(yè)基金）聯(lián)手做股東，工程公司從施工利潤中切分部分給基金，這樣既減少了工程公司資本金出資額，也滿足了基金的回報要求，還避免了要求政府承諾固定回報或補足回報等問題。

P4領域的變化主要是建筑市場內部競爭日趨激烈，要求他們向P2而且是長期P2轉型，并向運營環(huán)節(jié)延伸。這不僅對工程公司提出了全產業(yè)鏈集成的要求，也必然會對傳統(tǒng)建筑市場的建設管理體系提出改革和創(chuàng)新的要求，如工程咨詢、招標代理、造價、監(jiān)理等第三方機構在PPP項目中的委托代理問題等。

第三方機構或專家（P5）

這三年來，可以說PPP第三方機構是發(fā)展最快也是數(shù)量增長相對最快的一個群體。作為PPP方案牽頭顧問、財務顧問、法律顧問的咨詢公司、律師事務所、會計師事務所等機構如雨后春筍般涌現(xiàn)，使得這個行業(yè)的競爭在短短三年內從藍海變成了紅海，咨詢服務費的急劇下降可以作為重要的驗證指標，隨之帶來的咨詢服務模板化、短頻快現(xiàn)象也越來越明顯。這反映出這個行業(yè)還處于一個快速發(fā)展、進步的階段。

而且，為幫助政府能力建設和規(guī)范咨詢業(yè)的發(fā)展，兩部委先后建立了各自的PPP專家?guī)?，同時，有些地方政府也建立起相關咨詢機構庫和專家?guī)臁?

如此快速的發(fā)展雖然留下了一些問題，但對于推動PPP發(fā)展還是起到了積極的作用，當然，很多實務專家也已經享受到了較大的經濟收益。

此外，學術界對PPP的關注也迅速加大。這三年來，獲得國內最頂級的國家自然科學基金項目資助的PPP課題已達19項，雖然與其他傳統(tǒng)學科相比算少，但對PPP這個新興領域已屬不少。而且研究領域也逐漸從原來的項目管理、工程管理視角向公共管理、經濟管理、組織管理等視角拓展，如PPP項目“契約關系”二元綜合治理機制、PPP項目混合組織人為風險、PPP項目的契約設計與優(yōu)化、PPP項目合作方利益侵占和協(xié)同控制、PPP項目爭端談判及其治理機制等。

公眾或百姓（P6）

這三年來，作為公眾可行使的PPP公眾參與權似乎沒有顯著進展，公眾仍舊缺乏對PPP項目需求的直接表達渠道，不過財政部建立的綜合信息平臺和不久前發(fā)布的PPP項目信息公開暫行管理辦法辦法（征求意見稿），將為下一步公眾的參與打下了基礎。

在公眾群體中，有兩類特殊群體需要著重提出，他們在這三年發(fā)揮了重要作用也有了顯著變化。第一類是高校和培訓機構（含高校中的培訓機構）。培訓機構在這幾年比高校對PPP人才培養(yǎng)的影響更大，有權威性的培訓機構主要包括財政部PPP中心組織的系列培訓、北京國家會計學院、清華大學國際工程項目管理研究院、清華大學PPP研究中心，以及有關行業(yè)協(xié)會等，社會上大量涌現(xiàn)的各類培訓機構恕不在此提及。與此同時，部分高校開始成立PPP（研究）中心，建立博士后流動站，開始相關課程并籌備碩士學位，而已經對PPP有所研究的部分高校也積極向國家自然科學基金、國家社會科學基金等申請課題，未來PPP人才將會專業(yè)素質更高。

第二類是媒體（含紙質媒體、電子媒體，包括微信和微博公眾號等）。隨著PPP變成熱詞，各大搜索引擎對PPP相關報道的推送大量增加、PPP檢索頻率也快速變大，各類媒體也都相繼報道PPP。不過媒體關于PPP的報道水平還有待進一步提高，目前其只起到了新聞傳播的作用，無法替代PPP專業(yè)知識傳播。

未來發(fā)展趨勢

中國PPP這三年，可謂發(fā)展與問題并存、進步與矛盾齊飛。PPP不僅僅是市場行為，更是政府意志，期待未來中國PPP在更有頂層的設計和協(xié)調、更加公平的環(huán)境、更加有遠見和公開的理念支撐下，朝著更加可持續(xù)的方向發(fā)展，形成我國PPP發(fā)展常態(tài)化的局面，也為下一步中國PPP走出去做好充分的準備。