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王守清:PPP城鎮(zhèn)化與可持續(xù)發(fā)展

發(fā)布時(shí)間:2017-06-09 點(diǎn)擊:

PPP研討班報(bào)道

王守清:PPP城鎮(zhèn)化與可持續(xù)發(fā)展


為把握中國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展大勢(shì),進(jìn)一步促進(jìn)“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)域的交流合作,探索經(jīng)濟(jì)常態(tài)背景下新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展之路,由陜西省人民政府和清華大學(xué)聯(lián)合主辦的“新型城鎮(zhèn)化建設(shè)高峰論壇”于2017年6月2日在陜西西安隆重召開(kāi)。開(kāi)幕儀式后,六位重量級(jí)嘉賓分別作主題演講,就新型城鎮(zhèn)化的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行探討和交流,為與會(huì)者帶來(lái)最前沿、權(quán)威的業(yè)界信息。清華PPP研究中心公眾號(hào)獨(dú)家發(fā)布演講全文,希望對(duì)大家有所啟發(fā)和借鑒。

 王守清
 清華大學(xué)建設(shè)管理系教授、博導(dǎo)
清華大學(xué)PPP研究中心首席專家

PPP城鎮(zhèn)化與可持續(xù)發(fā)展(全文)
西安來(lái)了30多次,參加這么大的活動(dòng)還是第一次,很高興有機(jī)會(huì)再跟大家交流。
我的題目跟肖光睿的重了,雖然我們倆沒(méi)溝通,但大家不用擔(dān)心,內(nèi)容肯定不會(huì)重,之前聽(tīng)過(guò)我課的就當(dāng)復(fù)習(xí)一下,我也會(huì)講些新的內(nèi)容。城鎮(zhèn)化涉及的項(xiàng)目類型非常多,包括基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、產(chǎn)業(yè)、商業(yè)、住宅、休閑等等。從戰(zhàn)略層面看,城鎮(zhèn)化有兩個(gè)方面很重要,一是靠當(dāng)?shù)卣推髽I(yè)合作,即PPP,其實(shí)我一直說(shuō)的是PPPPP,第4個(gè)P是指公眾,要以人為本,第5個(gè)P是指政治,要考慮特定國(guó)家特定的政治;二是城鎮(zhèn)化涉及很多行業(yè)、很多類型的項(xiàng)目,所以不管是政府通過(guò)管委會(huì)主導(dǎo),還是授權(quán)讓投資者整體PPP一個(gè)城鎮(zhèn)化項(xiàng)目,一定要考慮集成,包括什么樣的項(xiàng)目要各做多少,這是規(guī)劃師的事,讓項(xiàng)目互相匹配;有的項(xiàng)目是賺錢(qián)的、有的是賠錢(qián)的,要做到以豐補(bǔ)歉;要優(yōu)化開(kāi)發(fā)時(shí)序,先做那些能為后來(lái)項(xiàng)目帶來(lái)更多溢價(jià)的項(xiàng)目;要實(shí)現(xiàn)各種項(xiàng)目的供需平衡。從可持續(xù)的角度看,如果一個(gè)城鎮(zhèn)化項(xiàng)目從長(zhǎng)期而言不能做到自我融資,還需要政府的持續(xù)投入,這種城鎮(zhèn)化項(xiàng)目就不可持續(xù)。
當(dāng)然,可持續(xù)的概念是分層級(jí)的,從微觀到宏觀,依次涉及材料、建筑、城鎮(zhèn)、地區(qū)、大區(qū)域、地球;從技術(shù)上又涉及到工程建設(shè)、使用維護(hù)、廢棄回收,還涉及到宏觀的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各方面;每個(gè)層面和方面都有實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性的手段和技術(shù),如實(shí)現(xiàn)到什么程度,肯定就涉及到怎么去評(píng)價(jià)、涉及到標(biāo)準(zhǔn)。城鎮(zhèn)化不能一刀切也不能一窩蜂,可能應(yīng)該是先試點(diǎn),成功了再向全國(guó)推廣,但肯定不是簡(jiǎn)單的照搬,一窩蜂的做城鎮(zhèn)化,就像一窩蜂的做PPP是不對(duì)的,應(yīng)該有個(gè)試點(diǎn)和試錯(cuò)的過(guò)程,但一定要在試錯(cuò)中提高。

任何一個(gè)特定的城鎮(zhèn)內(nèi)部涉及人口、產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)等配套的公共服務(wù),他們之間有互動(dòng)機(jī)制。例如,人口給產(chǎn)業(yè)提供勞動(dòng)力和帶來(lái)消費(fèi)規(guī)模,產(chǎn)業(yè)給人口帶來(lái)就業(yè)機(jī)會(huì),有人有產(chǎn)業(yè)就必須有配套的公共服務(wù)。從投融資角度而言,特定的一個(gè)城鎮(zhèn),公共服務(wù)有個(gè)供給,也有個(gè)需求,過(guò)去都是政府來(lái)提供,但在政府財(cái)力有限時(shí)就會(huì)有短缺和滯后,這時(shí)就得應(yīng)用PPP,一方面提前建設(shè),提前受益,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,提高生活水平,另一方面可以發(fā)揮企業(yè)的能動(dòng)性與創(chuàng)造性,集成優(yōu)化建設(shè)和運(yùn)營(yíng)全過(guò)程,提高效率。所謂PPP,就是投資者獲得政府的授權(quán),用自己的錢(qián)和借來(lái)的錢(qián),代替政府去給老百姓提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。投資者自己出錢(qián)借錢(qián)就一定會(huì)精打細(xì)算去省錢(qián),對(duì)政府來(lái)說(shuō),關(guān)鍵就是盯著他所提供的產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、價(jià)格和服務(wù)水平,如果符合要求,要么政府支付(公益項(xiàng)目),要么使用者支付,或者二者結(jié)合。

因?yàn)橹袊?guó)的PPP和國(guó)際上的PPP不是一碼事,所以不能簡(jiǎn)單照搬國(guó)外的做法,但國(guó)際上的很多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)我們一定要借鑒,不要重復(fù)犯他們犯過(guò)的錯(cuò)誤。當(dāng)然,如果我們中國(guó)的PPP成功了,我們也可以向外輸送我們的PPP,這肯定有利于“一帶一路”,也會(huì)涉及到亞投行。我們從這個(gè)高度去理解我國(guó)為什么要力推PPP,才能有更好的戰(zhàn)略和更好的戰(zhàn)術(shù),即要規(guī)范地真做PPP,做真的PPP。

因?yàn)镻PP投資者是自己出錢(qián)又借錢(qián),借錢(qián)肯定比政府借錢(qián)貴,所以必須通過(guò)規(guī)劃和設(shè)計(jì)的優(yōu)化,考慮建設(shè)和運(yùn)營(yíng),全產(chǎn)業(yè)的集成優(yōu)化去提高效率,如果不能實(shí)現(xiàn)集成優(yōu)化,也就很難提高效率。我們很多的地方政府官員這個(gè)思路還沒(méi)有轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái),還是用傳統(tǒng)模式主導(dǎo)所有的規(guī)劃和設(shè)計(jì),把投資者可能能夠創(chuàng)新和優(yōu)化的機(jī)會(huì)都抹殺了。當(dāng)然,我們的企業(yè)即使是央企,實(shí)際上還不具備全產(chǎn)業(yè)鏈集成優(yōu)化能力,但通過(guò)PPP可以倒逼他們?nèi)ジ倪M(jìn),轉(zhuǎn)型升級(jí),提高競(jìng)爭(zhēng)力。PPP中目前的確還有很多問(wèn)題需要逐步的去完善,但導(dǎo)向和激勵(lì)很重要。如果我們不理解這些PPP的核心內(nèi)涵,還是按照過(guò)去傳統(tǒng)的思維去做PPP,是很難成功的。

上午有專家說(shuō)推廣PPP要理念先行,我的解讀就是要加強(qiáng)培訓(xùn),尤其是培訓(xùn)市長(zhǎng)和書(shū)記,因?yàn)榻逃艘粋€(gè)市長(zhǎng)和書(shū)記就教育了一個(gè)地方的政府,否則,作為一個(gè)政府職能部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)如局長(zhǎng),如果市長(zhǎng)說(shuō)這個(gè)項(xiàng)目必須做PPP,而局長(zhǎng)知道這個(gè)項(xiàng)目沒(méi)法做PPP,也不敢跟市長(zhǎng)說(shuō)沒(méi)法做,因?yàn)榕率虚L(zhǎng)說(shuō)不換思路就換人。其實(shí),很多的咨詢也受不懂PPP的領(lǐng)導(dǎo)的影響,更多的是迎合領(lǐng)導(dǎo),準(zhǔn)備些文件,甚至規(guī)避中央的規(guī)制,根本沒(méi)有體現(xiàn)咨詢的專業(yè)性。這樣下去,PPP很難做好,城鎮(zhèn)化也難可持續(xù)發(fā)展。大家都懂的,我也不多說(shuō)了。

剛才嚴(yán)院長(zhǎng)提到的香港地鐵加物業(yè)開(kāi)發(fā),就是我剛才提到的溢價(jià)回收,用溢價(jià)回收來(lái)補(bǔ)貼地鐵的建運(yùn)維成本,才可能實(shí)現(xiàn)地鐵的可持續(xù)。上午的美國(guó)一個(gè)大學(xué)教授發(fā)言中也提到了,我們是把將來(lái)50年的錢(qián)(土地出讓金)短期甚至一次性都給用完了,那以后怎么辦?國(guó)際主流的溢價(jià)回收模式,主要是兩種,一種是以美國(guó)為代表的征收土地價(jià)值稅,另一種是以香港為代表的將地鐵和沿線物業(yè)聯(lián)合開(kāi)發(fā),但這兩種方法目前在中國(guó)大陸應(yīng)用都有制約,很值得研究。地鐵項(xiàng)目尚且如此,涉及到很多不同類型項(xiàng)目的城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目就更復(fù)雜了,也許是最復(fù)雜的PPP項(xiàng)目之一。這里面有很多關(guān)鍵問(wèn)題,例如,在項(xiàng)目層面上,政府的應(yīng)如何決策?責(zé)任是什么?什么該管、什么不該管?一般來(lái)說(shuō),如果項(xiàng)目的產(chǎn)出要求不明確的,政府就該管的多一點(diǎn),不僅要管結(jié)果還要管過(guò)程;還有資本金和融資的問(wèn)題,投資者連項(xiàng)目資本金都拿不出來(lái),還怎么做PPP投資呢?總不能空手套白狼吧,因?yàn)檎徒鹑跈C(jī)構(gòu)很擔(dān)心投資者不好好干;另外就是招投標(biāo)過(guò)程和評(píng)標(biāo)方法,如果還是沿用過(guò)去選擇傳統(tǒng)模式中承包商的方法,很難找到最好的PPP投資者,選擇咨詢也很特別,如果也是最低價(jià)中標(biāo),也很難找到好咨詢的,因?yàn)橹橇橹鞯淖稍儍r(jià)值,不是僅僅以工作量和時(shí)間衡量的,而是以經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)造性和不可替代性等決定的,一分錢(qián)一分貨;還有,要做成一個(gè)PPP項(xiàng)目,哪些是重要的成功因素?哪些是失敗的主要原因?政府和投資者的策略是什么?最后,就是風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與公平分擔(dān),包括政府應(yīng)該給投資者哪些支持,等等。

對(duì)一個(gè)城鎮(zhèn)化項(xiàng)目,政府首先要識(shí)別所需要的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,建立項(xiàng)目庫(kù),然后在項(xiàng)目庫(kù)里篩選哪些應(yīng)該政府出錢(qián),用傳統(tǒng)模式去做?哪些可以做PPP?哪些優(yōu)先做?要考慮經(jīng)濟(jì)可行性、實(shí)施進(jìn)度要求、預(yù)算約束,等等。我們可能考慮不夠周全,甚至有些地方政府根本不具備相應(yīng)的能力和投入??傊?,城鎮(zhèn)化中各類項(xiàng)目的先后、優(yōu)先級(jí)非常重要,模式的匹配非常重要。

對(duì)投資者而言,也不要被忽悠了,一定要看哪個(gè)項(xiàng)目最適合做PPP,哪個(gè)項(xiàng)目最適合你的企業(yè)做。考慮這些問(wèn)題不能光從項(xiàng)目本身考慮,還要考慮項(xiàng)目所在地的優(yōu)勢(shì),產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢(shì),人力和資金等資源能匹配否,等等。

下面很快給大家看三個(gè)城鎮(zhèn)化的例子,第一個(gè)是說(shuō)明如何規(guī)劃一個(gè)城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè),第二個(gè)是說(shuō)明如何滾動(dòng)開(kāi)發(fā),即先干什么、后干什么,第三個(gè)是用動(dòng)畫(huà)的方式體現(xiàn)滾動(dòng)開(kāi)發(fā)的過(guò)程(注:因?yàn)橐Y(jié)合PPT動(dòng)畫(huà)才能理解,故略去相關(guān)速記實(shí)錄文字)。

最后提一點(diǎn)組織方式,對(duì)一個(gè)城鎮(zhèn)化項(xiàng)目,如果政府希望自己主導(dǎo)開(kāi)發(fā),就要求政府開(kāi)發(fā)區(qū)官員水平很高,要考慮每個(gè)項(xiàng)目用什么模式,找誰(shuí)去做;如果政府經(jīng)驗(yàn)不足,就可以考慮把這個(gè)城鎮(zhèn)化整體交給有經(jīng)驗(yàn)的投資聯(lián)合體用PPP方式開(kāi)發(fā)。


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