PPP研討班報(bào)道

王守清：PPP城鎮(zhèn)化與可持續(xù)發(fā)展

為把握中國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展大勢(shì)，進(jìn)一步促進(jìn)“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)領(lǐng)域的交流合作，探索經(jīng)濟(jì)常態(tài)背景下新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展之路，由陜西省人民政府和清華大學(xué)聯(lián)合主辦的“新型城鎮(zhèn)化建設(shè)高峰論壇”于2017年6月2日在陜西西安隆重召開(kāi)。開(kāi)幕儀式后，六位重量級(jí)嘉賓分別作主題演講，就新型城鎮(zhèn)化的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行探討和交流，為與會(huì)者帶來(lái)最前沿、權(quán)威的業(yè)界信息。清華PPP研究中心公眾號(hào)獨(dú)家發(fā)布演講全文，希望對(duì)大家有所啟發(fā)和借鑒。

 王守清
 清華大學(xué)建設(shè)管理系教授、博導(dǎo)
清華大學(xué)PPP研究中心首席專家

PPP城鎮(zhèn)化與可持續(xù)發(fā)展（全文）
西安來(lái)了30多次，參加這么大的活動(dòng)還是第一次，很高興有機(jī)會(huì)再跟大家交流。
我的題目跟肖光睿的重了，雖然我們倆沒(méi)溝通，但大家不用擔(dān)心，內(nèi)容肯定不會(huì)重，之前聽(tīng)過(guò)我課的就當(dāng)復(fù)習(xí)一下，我也會(huì)講些新的內(nèi)容。城鎮(zhèn)化涉及的項(xiàng)目類型非常多，包括基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、產(chǎn)業(yè)、商業(yè)、住宅、休閑等等。從戰(zhàn)略層面看，城鎮(zhèn)化有兩個(gè)方面很重要，一是靠當(dāng)?shù)卣推髽I(yè)合作，即PPP，其實(shí)我一直說(shuō)的是PPPPP，第4個(gè)P是指公眾，要以人為本，第5個(gè)P是指政治，要考慮特定國(guó)家特定的政治；二是城鎮(zhèn)化涉及很多行業(yè)、很多類型的項(xiàng)目，所以不管是政府通過(guò)管委會(huì)主導(dǎo)，還是授權(quán)讓投資者整體PPP一個(gè)城鎮(zhèn)化項(xiàng)目，一定要考慮集成，包括什么樣的項(xiàng)目要各做多少，這是規(guī)劃師的事，讓項(xiàng)目互相匹配；有的項(xiàng)目是賺錢(qián)的、有的是賠錢(qián)的，要做到以豐補(bǔ)歉；要優(yōu)化開(kāi)發(fā)時(shí)序，先做那些能為后來(lái)項(xiàng)目帶來(lái)更多溢價(jià)的項(xiàng)目；要實(shí)現(xiàn)各種項(xiàng)目的供需平衡。從可持續(xù)的角度看，如果一個(gè)城鎮(zhèn)化項(xiàng)目從長(zhǎng)期而言不能做到自我融資，還需要政府的持續(xù)投入，這種城鎮(zhèn)化項(xiàng)目就不可持續(xù)。
當(dāng)然，可持續(xù)的概念是分層級(jí)的，從微觀到宏觀，依次涉及材料、建筑、城鎮(zhèn)、地區(qū)、大區(qū)域、地球；從技術(shù)上又涉及到工程建設(shè)、使用維護(hù)、廢棄回收，還涉及到宏觀的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各方面；每個(gè)層面和方面都有實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性的手段和技術(shù)，如實(shí)現(xiàn)到什么程度，肯定就涉及到怎么去評(píng)價(jià)、涉及到標(biāo)準(zhǔn)。城鎮(zhèn)化不能一刀切也不能一窩蜂，可能應(yīng)該是先試點(diǎn)，成功了再向全國(guó)推廣，但肯定不是簡(jiǎn)單的照搬，一窩蜂的做城鎮(zhèn)化，就像一窩蜂的做PPP是不對(duì)的，應(yīng)該有個(gè)試點(diǎn)和試錯(cuò)的過(guò)程，但一定要在試錯(cuò)中提高。

任何一個(gè)特定的城鎮(zhèn)內(nèi)部涉及人口、產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)等配套的公共服務(wù)，他們之間有互動(dòng)機(jī)制。例如，人口給產(chǎn)業(yè)提供勞動(dòng)力和帶來(lái)消費(fèi)規(guī)模，產(chǎn)業(yè)給人口帶來(lái)就業(yè)機(jī)會(huì)，有人有產(chǎn)業(yè)就必須有配套的公共服務(wù)。從投融資角度而言，特定的一個(gè)城鎮(zhèn)，公共服務(wù)有個(gè)供給，也有個(gè)需求，過(guò)去都是政府來(lái)提供，但在政府財(cái)力有限時(shí)就會(huì)有短缺和滯后，這時(shí)就得應(yīng)用PPP，一方面提前建設(shè)，提前受益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高生活水平，另一方面可以發(fā)揮企業(yè)的能動(dòng)性與創(chuàng)造性，集成優(yōu)化建設(shè)和運(yùn)營(yíng)全過(guò)程，提高效率。所謂PPP，就是投資者獲得政府的授權(quán)，用自己的錢(qián)和借來(lái)的錢(qián)，代替政府去給老百姓提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。投資者自己出錢(qián)借錢(qián)就一定會(huì)精打細(xì)算去省錢(qián)，對(duì)政府來(lái)說(shuō)，關(guān)鍵就是盯著他所提供的產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、價(jià)格和服務(wù)水平，如果符合要求，要么政府支付（公益項(xiàng)目），要么使用者支付，或者二者結(jié)合。

因?yàn)橹袊?guó)的PPP和國(guó)際上的PPP不是一碼事，所以不能簡(jiǎn)單照搬國(guó)外的做法，但國(guó)際上的很多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)我們一定要借鑒，不要重復(fù)犯他們犯過(guò)的錯(cuò)誤。當(dāng)然，如果我們中國(guó)的PPP成功了，我們也可以向外輸送我們的PPP，這肯定有利于“一帶一路”，也會(huì)涉及到亞投行。我們從這個(gè)高度去理解我國(guó)為什么要力推PPP，才能有更好的戰(zhàn)略和更好的戰(zhàn)術(shù)，即要規(guī)范地真做PPP，做真的PPP。

因?yàn)镻PP投資者是自己出錢(qián)又借錢(qián)，借錢(qián)肯定比政府借錢(qián)貴，所以必須通過(guò)規(guī)劃和設(shè)計(jì)的優(yōu)化，考慮建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，全產(chǎn)業(yè)的集成優(yōu)化去提高效率，如果不能實(shí)現(xiàn)集成優(yōu)化，也就很難提高效率。我們很多的地方政府官員這個(gè)思路還沒(méi)有轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)，還是用傳統(tǒng)模式主導(dǎo)所有的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，把投資者可能能夠創(chuàng)新和優(yōu)化的機(jī)會(huì)都抹殺了。當(dāng)然，我們的企業(yè)即使是央企，實(shí)際上還不具備全產(chǎn)業(yè)鏈集成優(yōu)化能力，但通過(guò)PPP可以倒逼他們?nèi)ジ倪M(jìn)，轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高競(jìng)爭(zhēng)力。PPP中目前的確還有很多問(wèn)題需要逐步的去完善，但導(dǎo)向和激勵(lì)很重要。如果我們不理解這些PPP的核心內(nèi)涵，還是按照過(guò)去傳統(tǒng)的思維去做PPP，是很難成功的。

上午有專家說(shuō)推廣PPP要理念先行，我的解讀就是要加強(qiáng)培訓(xùn)，尤其是培訓(xùn)市長(zhǎng)和書(shū)記，因?yàn)榻逃艘粋€(gè)市長(zhǎng)和書(shū)記就教育了一個(gè)地方的政府，否則，作為一個(gè)政府職能部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)如局長(zhǎng)，如果市長(zhǎng)說(shuō)這個(gè)項(xiàng)目必須做PPP，而局長(zhǎng)知道這個(gè)項(xiàng)目沒(méi)法做PPP，也不敢跟市長(zhǎng)說(shuō)沒(méi)法做，因?yàn)榕率虚L(zhǎng)說(shuō)不換思路就換人。其實(shí)，很多的咨詢也受不懂PPP的領(lǐng)導(dǎo)的影響，更多的是迎合領(lǐng)導(dǎo)，準(zhǔn)備些文件，甚至規(guī)避中央的規(guī)制，根本沒(méi)有體現(xiàn)咨詢的專業(yè)性。這樣下去，PPP很難做好，城鎮(zhèn)化也難可持續(xù)發(fā)展。大家都懂的，我也不多說(shuō)了。

剛才嚴(yán)院長(zhǎng)提到的香港地鐵加物業(yè)開(kāi)發(fā)，就是我剛才提到的溢價(jià)回收，用溢價(jià)回收來(lái)補(bǔ)貼地鐵的建運(yùn)維成本，才可能實(shí)現(xiàn)地鐵的可持續(xù)。上午的美國(guó)一個(gè)大學(xué)教授發(fā)言中也提到了，我們是把將來(lái)50年的錢(qián)（土地出讓金）短期甚至一次性都給用完了，那以后怎么辦？國(guó)際主流的溢價(jià)回收模式，主要是兩種，一種是以美國(guó)為代表的征收土地價(jià)值稅，另一種是以香港為代表的將地鐵和沿線物業(yè)聯(lián)合開(kāi)發(fā)，但這兩種方法目前在中國(guó)大陸應(yīng)用都有制約，很值得研究。地鐵項(xiàng)目尚且如此，涉及到很多不同類型項(xiàng)目的城鎮(zhèn)化PPP項(xiàng)目就更復(fù)雜了，也許是最復(fù)雜的PPP項(xiàng)目之一。這里面有很多關(guān)鍵問(wèn)題，例如，在項(xiàng)目層面上，政府的應(yīng)如何決策？責(zé)任是什么？什么該管、什么不該管？一般來(lái)說(shuō)，如果項(xiàng)目的產(chǎn)出要求不明確的，政府就該管的多一點(diǎn)，不僅要管結(jié)果還要管過(guò)程；還有資本金和融資的問(wèn)題，投資者連項(xiàng)目資本金都拿不出來(lái)，還怎么做PPP投資呢？總不能空手套白狼吧，因?yàn)檎徒鹑跈C(jī)構(gòu)很擔(dān)心投資者不好好干；另外就是招投標(biāo)過(guò)程和評(píng)標(biāo)方法，如果還是沿用過(guò)去選擇傳統(tǒng)模式中承包商的方法，很難找到最好的PPP投資者，選擇咨詢也很特別，如果也是最低價(jià)中標(biāo)，也很難找到好咨詢的，因?yàn)橹橇橹鞯淖稍儍r(jià)值，不是僅僅以工作量和時(shí)間衡量的，而是以經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)造性和不可替代性等決定的，一分錢(qián)一分貨；還有，要做成一個(gè)PPP項(xiàng)目，哪些是重要的成功因素？哪些是失敗的主要原因？政府和投資者的策略是什么？最后，就是風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與公平分擔(dān)，包括政府應(yīng)該給投資者哪些支持，等等。

對(duì)一個(gè)城鎮(zhèn)化項(xiàng)目，政府首先要識(shí)別所需要的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，建立項(xiàng)目庫(kù)，然后在項(xiàng)目庫(kù)里篩選哪些應(yīng)該政府出錢(qián)，用傳統(tǒng)模式去做？哪些可以做PPP？哪些優(yōu)先做？要考慮經(jīng)濟(jì)可行性、實(shí)施進(jìn)度要求、預(yù)算約束，等等。我們可能考慮不夠周全，甚至有些地方政府根本不具備相應(yīng)的能力和投入?？傊?，城鎮(zhèn)化中各類項(xiàng)目的先后、優(yōu)先級(jí)非常重要，模式的匹配非常重要。

對(duì)投資者而言，也不要被忽悠了，一定要看哪個(gè)項(xiàng)目最適合做PPP，哪個(gè)項(xiàng)目最適合你的企業(yè)做。考慮這些問(wèn)題不能光從項(xiàng)目本身考慮，還要考慮項(xiàng)目所在地的優(yōu)勢(shì)，產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢(shì)，人力和資金等資源能匹配否，等等。

下面很快給大家看三個(gè)城鎮(zhèn)化的例子，第一個(gè)是說(shuō)明如何規(guī)劃一個(gè)城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)，第二個(gè)是說(shuō)明如何滾動(dòng)開(kāi)發(fā)，即先干什么、后干什么，第三個(gè)是用動(dòng)畫(huà)的方式體現(xiàn)滾動(dòng)開(kāi)發(fā)的過(guò)程（注：因?yàn)橐Y(jié)合PPT動(dòng)畫(huà)才能理解，故略去相關(guān)速記實(shí)錄文字）。

最后提一點(diǎn)組織方式，對(duì)一個(gè)城鎮(zhèn)化項(xiàng)目，如果政府希望自己主導(dǎo)開(kāi)發(fā)，就要求政府開(kāi)發(fā)區(qū)官員水平很高，要考慮每個(gè)項(xiàng)目用什么模式，找誰(shuí)去做；如果政府經(jīng)驗(yàn)不足，就可以考慮把這個(gè)城鎮(zhèn)化整體交給有經(jīng)驗(yàn)的投資聯(lián)合體用PPP方式開(kāi)發(fā)。