PPP項(xiàng)目合同管理體系運(yùn)行模式探討

一、引言
2014年以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)項(xiàng)目投資建設(shè)領(lǐng)域大力推廣PPP模式，至今已有3年了。截至2016年11月30日，錄入全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目已有10828個(gè)，入庫(kù)項(xiàng)目金額總數(shù)達(dá)到129570.54億元?？梢?jiàn)，我國(guó)政府通過(guò)PPP項(xiàng)目的推進(jìn)，在加快轉(zhuǎn)變政府職能、建立投融資創(chuàng)新機(jī)制方面已取得重大的成就。但由于當(dāng)今相關(guān)法制尚不健全、PPP模式尚在摸索，需要政府從實(shí)際出發(fā)，進(jìn)一步加強(qiáng)PPP項(xiàng)目合同管理體制的運(yùn)行。本文針對(duì)當(dāng)前政府在PPP合同體系運(yùn)行中容易出現(xiàn)的問(wèn)題，提出政府方如何鞏固以實(shí)施機(jī)構(gòu)為核心的PPP項(xiàng)目合同管理體系，更好地提高PPP項(xiàng)目合同管理水平，從而體現(xiàn)政府對(duì)“契約精神”的落實(shí)，同時(shí)也減少日后發(fā)生“再談判和提前終止”的現(xiàn)象。
二、當(dāng)前PPP項(xiàng)目合同管理體系運(yùn)行存在的問(wèn)題
1.混淆政府監(jiān)管職能與實(shí)施機(jī)構(gòu)合同管理責(zé)任
為確保社會(huì)資本的PPP項(xiàng)目服務(wù)水平及項(xiàng)目績(jī)效達(dá)到政府對(duì)公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的要求，政府需要在項(xiàng)目全生命周期對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行監(jiān)管，并保障公眾利益。在我國(guó)相繼發(fā)布的PPP政策中，規(guī)范了政府各職能部門(mén)的各類監(jiān)管職責(zé)，也對(duì)政府實(shí)施機(jī)構(gòu)的監(jiān)管作了若干規(guī)定。但是，從全生命周期的項(xiàng)目管理理論出發(fā)，一個(gè)PPP項(xiàng)目從決策（識(shí)別）、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行（建設(shè)與運(yùn)行）到移交等過(guò)程，需要作為政府被委托代理方的實(shí)施機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面管理，而政府方則應(yīng)適當(dāng)將其他各職能部門(mén)對(duì)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的監(jiān)管職能與實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目管理的職能加以區(qū)分，除完善政府各職能部門(mén)整體監(jiān)管外，更應(yīng)凸顯實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目的核心管理，尤其是合同管理。政府職能部門(mén)監(jiān)管的依據(jù)是法律、法規(guī)及相關(guān)政策，彼此監(jiān)管內(nèi)容的重點(diǎn)和范圍有所不同，不僅對(duì)項(xiàng)目公司、項(xiàng)目績(jī)效進(jìn)行監(jiān)管，也對(duì)實(shí)施機(jī)構(gòu)的責(zé)任落實(shí)進(jìn)行監(jiān)管。因此，為突出政府對(duì)PPP項(xiàng)目的“契約精神”，有必要建立以實(shí)施機(jī)構(gòu)為核心的合同管理體系，而政府其他職能部門(mén)監(jiān)管作為外圍進(jìn)行監(jiān)督。如此，才能合理解決政府方從宏觀和微觀方面不同的組織分工，同時(shí)可避免實(shí)施機(jī)構(gòu)“既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”的現(xiàn)象。
2.合同管理體系前后工作缺乏連貫性
根據(jù)當(dāng)前的我國(guó)PPP政策，實(shí)施機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)過(guò)程中，組織實(shí)施方案編制及審核，包括對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配、合同文件編制、談判與簽訂等工作。但根據(jù)實(shí)際情況，多數(shù)實(shí)施機(jī)構(gòu)的工作在當(dāng)?shù)匕l(fā)改委或財(cái)政局組織下進(jìn)行，實(shí)施機(jī)構(gòu)人員只是起到中間協(xié)調(diào)作用，而缺乏自主性。當(dāng)PPP咨詢機(jī)構(gòu)提供相關(guān)服務(wù)后，一般由實(shí)施機(jī)構(gòu)傳遞文件、并轉(zhuǎn)發(fā)相關(guān)機(jī)構(gòu)意見(jiàn)，實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目有關(guān)的實(shí)施、合同內(nèi)容等都不甚清楚，理解深度存在較大問(wèn)題。并且，咨詢機(jī)構(gòu)一般很少將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配如何在合同中具體設(shè)置做進(jìn)一步分析約定，導(dǎo)致實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)合同的理解存在偏差。一旦咨詢機(jī)構(gòu)任務(wù)完成或PPP合同簽訂后，實(shí)施機(jī)構(gòu)就不知道該如何繼續(xù)著手進(jìn)行合同管理。由于前后管理體系缺少緊密銜接，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的合同管理體系無(wú)法按事先審批后的實(shí)施方案推進(jìn)。此外，在實(shí)施方案中的監(jiān)管方案重點(diǎn)一般在政府監(jiān)管職能方面，而對(duì)如何進(jìn)行合同管理提到較少，給實(shí)施機(jī)構(gòu)合同管理工作的參考性較差，也會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目合同管理在采購(gòu)與實(shí)施過(guò)程之間出現(xiàn)斷層。
3.合同管理體系中，實(shí)施機(jī)構(gòu)人員PPP合同管理經(jīng)驗(yàn)不足
在合同管理體系中，政府方實(shí)施機(jī)構(gòu)在合同管理中主要任務(wù)是合作伙伴選擇、簽訂合同、項(xiàng)目組織實(shí)施、監(jiān)測(cè)與績(jī)效評(píng)價(jià)、移交、驗(yàn)收、資產(chǎn)交割等，若中期發(fā)生提前終止條件，則負(fù)責(zé)接管、再談判等工作?？梢?jiàn)，實(shí)施機(jī)構(gòu)合同管理任務(wù)比較艱巨，涉及項(xiàng)目整個(gè)全生命周期。但是，目前我國(guó)實(shí)施機(jī)構(gòu)的PPP專業(yè)人員較少，普遍對(duì)PPP認(rèn)識(shí)不足?；蛟S，有些實(shí)施機(jī)構(gòu)以往對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)合同管理經(jīng)驗(yàn)尚可，但PPP項(xiàng)目本身合作期長(zhǎng)（還包括運(yùn)營(yíng)期），參與主體多、涉及面廣、不同主體利益訴求差異性大，而PPP合同難以完全預(yù)見(jiàn)合作期內(nèi)可能出現(xiàn)的各種情況，無(wú)法達(dá)成內(nèi)容完備、設(shè)計(jì)周詳?shù)暮贤瑮l款，需要實(shí)施機(jī)構(gòu)內(nèi)部的合同管理人員將合同事件對(duì)PPP項(xiàng)目的綜合效益及各利益相關(guān)方的自身效益作平衡，其難度非傳統(tǒng)項(xiàng)目可比；另一方面，當(dāng)前與PPP相關(guān)的法律、法規(guī)不完善，尤其對(duì)合同變更、爭(zhēng)端處理等沒(méi)有較好的制度來(lái)指引實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目合同體系的合理運(yùn)行，則更需要實(shí)施機(jī)構(gòu)合同管理人員高水平的運(yùn)作。因此，實(shí)施機(jī)構(gòu)急需一批專注于合同體系建設(shè)與運(yùn)行的專業(yè)人員，以提高政府方合同管理的水平，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的良性發(fā)展。
三、政府方PPP項(xiàng)目合同管理體系運(yùn)行的健全模式
1.政府方PPP合同管理體系的運(yùn)行原則
與發(fā)展PPP項(xiàng)目的基本理念相同，政府方PPP合同管理體系運(yùn)行首先需嚴(yán)格遵守“物有所值”原則，即在滿足項(xiàng)目需求的前提下，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的整體效益、效果獲得較傳統(tǒng)項(xiàng)目更大的價(jià)值。根據(jù)此項(xiàng)原則，政府方應(yīng)對(duì)每個(gè)項(xiàng)目合同事件的處理都考慮是否能夠體現(xiàn)項(xiàng)目?jī)r(jià)值的優(yōu)化；其次，在合同管理體系中，需堅(jiān)持遵守“伙伴關(guān)系”原則，即強(qiáng)調(diào)合同當(dāng)事人之間長(zhǎng)期、穩(wěn)定的合作關(guān)系，在市場(chǎng)機(jī)制下追求政府方與社會(huì)資本方目標(biāo)的一致性，強(qiáng)調(diào)雙方互動(dòng)，有效平衡雙方利益與沖突，力爭(zhēng)達(dá)到“雙贏”；第三，政府方合同管理體系應(yīng)遵循“可持續(xù)性”原則，即在PPP項(xiàng)目的整體推進(jìn)過(guò)程，利用合同管理手段（剛性管理與柔性協(xié)調(diào)雙重機(jī)制），使PPP項(xiàng)目達(dá)到技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、風(fēng)險(xiǎn)控制等各方面可持續(xù)發(fā)展，避免項(xiàng)目提前終止或偏離項(xiàng)目需求，阻礙項(xiàng)目效益的最大發(fā)揮。
2.PPP項(xiàng)目合同管理組織的建立
合同管理組織是合同管理目標(biāo)能否順利實(shí)施的保證措施。PPP合同管理體系的運(yùn)行，需從建立完善的以實(shí)施機(jī)構(gòu)為核心的合同管理組織開(kāi)始，必須在實(shí)施機(jī)構(gòu)組織中設(shè)置專門(mén)的合同管理職能部門(mén)及相關(guān)人員，并對(duì)合同管理組織中人員進(jìn)行職能分工，如計(jì)劃、執(zhí)行、檢查、調(diào)整等各項(xiàng)合同管理職能，形成可運(yùn)行、考核的職能分工表，并建立與之相適應(yīng)的合同管理制度與運(yùn)行流程。同時(shí)，在政府方PPP項(xiàng)目合同管理組織與政府其他職能部門(mén)的監(jiān)管組織相銜接，建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)項(xiàng)目的整體合同管理體系的運(yùn)行。由于當(dāng)前我國(guó)實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)PPP模式并不熟悉，能夠勝任的合同管理人員并不多，為解決這個(gè)問(wèn)題，將PPP項(xiàng)目合同管理組織作為開(kāi)放體，與其他利益相關(guān)者共謀，以加強(qiáng)政府方實(shí)施機(jī)構(gòu)的合同管理組織，具體如下：
（1）由當(dāng)?shù)卣畯钠渌毮懿块T(mén)或PPP領(lǐng)導(dǎo)小組中選取具有PPP經(jīng)驗(yàn)或相關(guān)能力人員加入實(shí)施機(jī)構(gòu)合同管理組，以增強(qiáng)實(shí)施機(jī)構(gòu)合同管理能力；
（2）借助外力協(xié)助實(shí)施機(jī)構(gòu)做好合同管理系列工作。這些外力可包括PPP項(xiàng)目的債權(quán)人（貸款人）、咨詢機(jī)構(gòu)（考慮咨詢機(jī)構(gòu)在實(shí)施過(guò)程中的服務(wù)及評(píng)估）及PPP各專業(yè)專家等。
（3）在合同管理組織中，應(yīng)充分考慮社會(huì)資本的作用。除了合同約定外，實(shí)施機(jī)構(gòu)合同管理組織應(yīng)考慮與社會(huì)資本的主要人員（項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、合同管理人員等）的信息對(duì)接與溝通機(jī)制，及時(shí)吸納與反饋社會(huì)資本對(duì)合同管理體系運(yùn)行的意見(jiàn)，促進(jìn)組織間的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，也可在一定程度上降低了組織間的交易成本，從而為政府方合同管理體系運(yùn)行產(chǎn)生積極的影響。
3.增強(qiáng)政府方PPP項(xiàng)目合同管理體系的關(guān)鍵措施
（1）編制合同管理方案
政府方PPP項(xiàng)目合同管理體系的運(yùn)行是以合同管理方案為依據(jù)，合同管理方案為實(shí)施機(jī)構(gòu)提供了合同管理重點(diǎn)和對(duì)策。實(shí)施機(jī)構(gòu)建立合同管理組織時(shí)，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和政府對(duì)項(xiàng)目前期的準(zhǔn)備情況制定初步合同管理方案。在PPP項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分配、實(shí)施方案、社會(huì)資本采購(gòu)、合同談判與簽訂的具體內(nèi)容進(jìn)行階段性修訂，同時(shí)注意與其他管理方案相融合，最終形成完整的合同管理方案，為實(shí)施及移交階段的合同體系運(yùn)行提供科學(xué)、正確的指導(dǎo)。為確保合同管理方案的可實(shí)施性和科學(xué)性，必要時(shí)可要求PPP咨詢方協(xié)助制定。政府方PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段的合同管理方案一般包括：PPP項(xiàng)目合同系統(tǒng)及合同結(jié)構(gòu)圖、合同管理流程、變更與爭(zhēng)端管理機(jī)制、關(guān)鍵事件應(yīng)急機(jī)制、PPP合同范圍分析、合同條款清單（將合同進(jìn)行解構(gòu)與分析，分為條款內(nèi)容、先決條件、涉及的風(fēng)險(xiǎn)分配、履約方式、核查方式等內(nèi)容）、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)清單、文件清單、關(guān)鍵事件清單等。合同管理方案編制后，應(yīng)及時(shí)提供給其他政府各職能部門(mén)征求意見(jiàn)，以獲得各方支持。
（2）建立實(shí)施機(jī)構(gòu)的PPP合同管理信息平臺(tái)
PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)、相關(guān)利益者眾多，在PPP合同體系管理過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生大量的信息，需要及時(shí)整理和分析，做好信息傳送、備案等工作。因此，為促進(jìn)合同管理效率，實(shí)施機(jī)構(gòu)需建立基于PPP項(xiàng)目的合同管理信息平臺(tái)，用于組織信息前后的滲透工作，并基于信息平臺(tái)建立一整套信息流程，以加快信息的收集、加工、存儲(chǔ)、傳遞與反饋等。這些流程包括：信息類型、形式、代碼、發(fā)出者、接受者、回饋者、信息日期及信息處理方式（確認(rèn)、修正、存檔、廢除）等。實(shí)施機(jī)構(gòu)的PPP合同管理信息平臺(tái)與政府相關(guān)職能部門(mén)建立的PPP信息監(jiān)管平臺(tái)側(cè)重點(diǎn)不同，主要用于項(xiàng)目管理（合同管理），當(dāng)然該信息平臺(tái)可與外圍政府PPP監(jiān)管平臺(tái)聯(lián)網(wǎng)，根據(jù)相關(guān)需求傳送政府監(jiān)管部門(mén)及公眾所需的信息，便于全方位、全生命周期的信息化管理。實(shí)施機(jī)構(gòu)的PPP合同管理信息平臺(tái)記錄、傳遞的信息主要包括PPP推進(jìn)過(guò)程中的項(xiàng)目進(jìn)度、項(xiàng)目質(zhì)量與績(jī)效、項(xiàng)目現(xiàn)金流及財(cái)務(wù)狀況、合同文本、圖紙及工程資料、會(huì)議紀(jì)要、關(guān)鍵事件記錄、運(yùn)營(yíng)與維修記錄等。
（3）靈活使用剛性管理與柔性協(xié)調(diào)的雙重合同體系運(yùn)行機(jī)制
PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)，合同變更現(xiàn)象會(huì)十分普遍。具體表現(xiàn)在：工程內(nèi)容變更，如項(xiàng)目邊界條件變化、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)變化；合同主體變更；股權(quán)變更；合作期變更以及法律變更等。這些變更如何處理，對(duì)政府方合同管理是嚴(yán)峻的考驗(yàn)。每一個(gè)變更會(huì)產(chǎn)生新的風(fēng)險(xiǎn)，而這些風(fēng)險(xiǎn)如何分配，在原有合同中并不能完全做出相應(yīng)約定。此外，PPP項(xiàng)目利益相關(guān)者眾多，各方相互牽涉的利益分配較一般傳統(tǒng)項(xiàng)目復(fù)雜，而目前法律、法規(guī)不健全，一般只能依靠完善的合同條款來(lái)約束，并對(duì)發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)作預(yù)先分配，但僅僅靠這些合同條款不一定能夠控制住風(fēng)險(xiǎn)，而往往會(huì)導(dǎo)致再生風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)果各方（尤其是政府方和社會(huì)資本）利益沖突加劇，造成再談判和提前終止。因此，實(shí)施機(jī)構(gòu)需要靈活使用剛性管理與柔性協(xié)調(diào)的雙重合同體系運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)PPP項(xiàng)目?jī)r(jià)值的發(fā)揮。一方面，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)在合同中明確合同管理變更、爭(zhēng)端處理及重大風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處理程序的條款，在合同體系運(yùn)行過(guò)程中嚴(yán)格按照程序辦事，及時(shí)評(píng)估、權(quán)衡各方利益，作出有利于PPP項(xiàng)目持續(xù)推進(jìn)的決策；另一方面，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)秉持合作精神，運(yùn)用動(dòng)態(tài)的績(jī)效跟蹤、協(xié)同管理手段，定期或不定期與社會(huì)資本聯(lián)合開(kāi)展PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)部評(píng)價(jià)和信息交流，通過(guò)溝通、激勵(lì)、信任等機(jī)制強(qiáng)化雙方的積極應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、變更、沖突等事件，盡快形成彼此之間的利益再平衡。

四、結(jié)語(yǔ)

PPP項(xiàng)目合同管理體系的運(yùn)行是一個(gè)全周期、系統(tǒng)性、動(dòng)態(tài)性的管理過(guò)程，需要良好的合同管理組織、合理的制度、科學(xué)的合同管理措施予以保障。當(dāng)前存在的合同管理體系運(yùn)行問(wèn)題不容忽視，各地方政府應(yīng)盡快根據(jù)自身特點(diǎn)進(jìn)行完善，以便更好地促進(jìn)PPP項(xiàng)目的順利推進(jìn)。

教學(xué)安排表

各位同學(xué)，您好！政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式實(shí)戰(zhàn)型高級(jí)研討班總第25期定于2017年4月20日-23日在北京·清華園開(kāi)課。請(qǐng)您合理安排時(shí)間,提前聯(lián)絡(luò)教務(wù)老師。

u 報(bào)到時(shí)間：2017年4月20日早8:30

u 報(bào)到及上課地點(diǎn)：清華大學(xué)科技園創(chuàng)新大廈A座二樓多功能廳

u 教務(wù)聯(lián)絡(luò)：何老師010-62996527 13911229638（手機(jī)同微信）

u 一、課程安排

二、師資團(tuán)隊(duì)介紹：

李開(kāi)孟：中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司投資項(xiàng)目可行性研究與評(píng)價(jià)中心主任、對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作部副主任，研究員，享受國(guó)務(wù)院特殊津貼專家。作為中國(guó)咨詢專家及聯(lián)合國(guó)亞太經(jīng)社理事會(huì)、世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際組織選聘專家，曾參與多項(xiàng)國(guó)內(nèi)外重大項(xiàng)目及政策、規(guī)劃的研究制定工作。

楊榮南：國(guó)家發(fā)改委PPP專家?guī)鞂＜?、武漢大學(xué)戰(zhàn)略研究中心戰(zhàn)略研究員，現(xiàn)任中鐵大橋局集團(tuán)有限公司副總經(jīng)濟(jì)師兼投資部、企業(yè)發(fā)展部長(zhǎng)。長(zhǎng)期從事房地產(chǎn)及基礎(chǔ)設(shè)施投資工作，擁有豐富的大型地產(chǎn)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施PPP投資項(xiàng)目開(kāi)發(fā)和管理經(jīng)驗(yàn)，先后成功開(kāi)發(fā)了武漢鸚鵡洲長(zhǎng)江大橋項(xiàng)目等多個(gè)國(guó)務(wù)院首推的示范PPP項(xiàng)目。

尹 昱：國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政局PPP專家?guī)鞂＜摇⒏呒?jí)經(jīng)濟(jì)師，建設(shè)銀行專職培訓(xùn)師，財(cái)政投資評(píng)審專家，美國(guó)Tarleton State University MBA，曾在香港投資銀行建銀國(guó)際工作，現(xiàn)為建行某省分行投資銀行部高管。國(guó)內(nèi)金融業(yè)最早從事PPP項(xiàng)目的融資人員，早在1995年即與國(guó)外銀行一起參與中國(guó)首個(gè)中央部委直接參與的山東日照BOT電廠的有限追索項(xiàng)目融資。

吳亞平：國(guó)家發(fā)展改革委投資研究所體制政策室主任，中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司和國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行專家委員會(huì)專家，中國(guó)投資協(xié)會(huì)投資咨詢專委會(huì)理事。主持《“一帶一路”建設(shè)投融資機(jī)制創(chuàng)新研究》、《推廣PPP模式創(chuàng)新政府投資方式》和《PPP模式的頂層制度和政策研究》等重大課題研究以及20多個(gè)政府投資項(xiàng)目和PPP項(xiàng)目的咨詢論證工作。

趙亞春：清華大學(xué)法學(xué)院法律碩士聯(lián)合導(dǎo)師、清華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院EMBA、北京大學(xué)法學(xué)學(xué)士、北京律師協(xié)會(huì)土地/房地產(chǎn)法律委員會(huì)委員。常年接受委托辦理企業(yè)設(shè)立、并購(gòu)重組、資本運(yùn)作、投資融資等非訴業(yè)務(wù)；為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)、建筑施工企業(yè)、銀行、金融資產(chǎn)管理公司等提供優(yōu)質(zhì)高效的法律服務(wù)。